第三节 扶植家庭发展是中国政府的责任

一 中国现有家庭政策评价

一些学者在对现有的中国国家层面的家庭政策进行梳理后，评价其特点和缺陷如下。

在中国已有的57项国家层面的家庭政策中，针对儿童保护和发展的政策居多，超过四成，对计划生育家庭的奖励扶助政策和对贫困家庭的财政支持政策比例相等，均为17.5%，然后依次为就业（14%）和其他（7%）。中国家庭政策的主要特征是：以法律、法规、条例为主要形式，以补充性政策为主要导向，以对儿童和贫困家庭及计划生育家庭的扶助为主体。其中，针对计划生育家庭的奖励扶助制度是中国家庭政策体系中的独特之处（吴帆，2012）。

总体而言，中国的家庭政策还缺乏系统性、全面性，存在的主要问题有以下几点。

（1）家庭政策呈现碎片化特征。表现在两个方面：一是缺乏国家层面上统一的政策机制，制定家庭政策的政府部门分散，涉及民政部、卫计委、妇联等不同部门，部门之间缺乏有效的整合与协商机制；二是部门之间的分散性导致政策内容趋于碎片化，政策对象分散，资源难以实现整合并进行最有效的配置。

（2）缺乏普遍的以家庭为基本单位的家庭政策。现有政策主要以独立的个体作为政策客体，而非家庭或家庭中的人，只有“低保”政策和计划生育奖励扶助制度是专门以家庭为对象的政策。致使许多本应归入家庭范畴的政策难以为家庭成员提供更有针对性的支持。例如，对于职业女性的保护，便没有专门针对家庭中的个人——母亲（尤其是0～6岁儿童的母亲）这个女性群体的政策设计。

（3）缺乏具体的、操作性强的政策安排。法律层面的制度安排居多，但缺乏操作性较强的政策内容和社会行动项目，这在很大程度上削弱了家庭政策的效率，广大家庭的社会需求也不能得到及时和有效的满足。

（4）家庭福利政策主要表现为补缺型。相关政策将重点更多地放在问题家庭与那些失去家庭依托的边缘弱势群体上，如城市的“三无”对象和农村的“五保户”等，社会福利项目或行动也较多集中于特殊儿童家庭。而那些结构较为完整，却有着失能老人、婴幼儿或生活不能自理者的家庭，无缘受惠于家庭政策，只能更多依靠家庭的自我保障。这样的政策安排不仅缺少对非问题家庭普遍而形式多样的支持，且在一定程度上忽略了家庭变迁导致家庭脆弱性增强的事实，忽视了家庭在养老、抚幼等方面的经济与社会成本。

（5）缺乏通过税收制度的激励性家庭政策。现有的家庭政策没有发挥社会政策在社会利益再分配方面的功能。许多国家和地区都制定了面向家庭的税收优惠政策，鼓励家庭成员承担供养父母、抚育子女等责任，而中国的个人所得税政策并不考虑家庭人口负担的状况，这种政策安排显然缺乏社会公平（张秀兰、徐月宾，2003；胡湛、彭希哲，2012；吴帆，2012；冯凌、唐钧，2013）。

二 中国政府在提高家庭发展能力方面应承担的责任

中国正在面临西方国家曾经历过的家庭问题丛生的转型和发展困境，我以为，在中国更要特别提到政府对于家庭发展的责任。

（1）当前中国家庭呈现的种种问题，在很大程度上与中国特殊的经济社会转型过程，与计划生育政策有关。在转型过程中，包括学界、舆论界和政府，都看到了一些群体、一些社会阶层为之付出的代价和成本，如农民工、下岗工人等，并制定各种补偿性政策以力争社会公平。但是很少有人关注到家庭这一古老的社会组织在转型过程中付出的代价。家庭正面临功能被削弱、问题丛生的局面，亟待政府的政策性扶植和帮助。

还应特别提到“后计生时代”的政府责任。计生工作是坚持了30年的国策，其功绩不言自明。但是它对于传统家庭能力的损坏，其所遗留的种种家庭问题，在中国多数地区人口已经得到充分控制，甚至出现超低生育率的情况下，应该到了被我们充分认识的时候。一个负责任的政府应该有明确的意识，考虑对于家庭的政策性补救和扶植工作，考虑通过适当的家庭政策对受损于这一人口政策的社会群体做出弥补，对他们的风险和负担提供必要的制度性保障。中国的家庭政策应该优先在计划生育家庭实施，优先考虑他们的利益，这应该成为人性化政府的战略目标和战略安排。

（2）在中国，家庭问题已经不再是私人领域的问题，而是具有明确的公共意义。它越来越多地溢出家庭范畴，开始对公共领域，对社会发展产生影响。例如，留守儿童问题，已经影响到农村的社会秩序，影响到农村社会的希望；农村养老问题，在许多地方也正在演化成老年人的相对贫困和绝对贫困问题，是个人道主义问题。许多研究乡村治理和农村问题的专家学者都在呼吁，国家应该在农村养老问题上充当一个积极的角色，甚至应该介入到农民的私人生活中来。再如城市家庭的育儿问题，幼儿抚育目前呈现公共资源严重短缺，过度市场化的局面。政府如果不能尽快转变这一局面，尽快制定适度普惠的儿童福利政策，显然对广大响应政府号召的计生家庭有失基本公平！

（3）家庭政策的制定，正在变得越来越具有战略性的意义。发达国家福利制度改革的经验教训表明，应该重视发挥家庭和社区在整个社会福利体系中的重要作用。从20世纪90年代开始，西方国家越来越多地制定扶植家庭发展的政策，帮助家庭有能力行使自己的责任。家庭在中国正在建立和完善中的社会福利与社会保障体系中的作用，正有待政府的统筹考虑和科学论证。在前述家庭问题丛生的背景下，从单纯强调家庭责任，简单地将政府原来承担的责任转移给家庭，转向积极扶植、帮助和支持家庭行使自己的传统责任，这是政府在涉及家庭的政策方面应当完成的理念转型。如此才能使家庭有能力在中国未来的社会保障和社会福利体系中发挥重要作用。

李克强总理曾经对新一届政府的职责做过这样的阐释：市场能办的，多放给市场；社会可以做好的，就交给社会；政府管住、管好它应该管的事。国内外的经验教训都表明，家庭保障和家庭问题很难通过任何单一机制和单一系统加以解决，更无法通过简单地推向市场和社会自发获得解决。与解决社会公平、弱势群体问题一样，家庭保障和家庭问题是政府应该管住、管好的事务。西方福利国家的家庭政策在近20年的时间里，经历了政府角色的转变，政府从家庭福利的直接提供者转变为支持者。在这种新的角色定位中，政府的作用从过去大包大揽式的向公民提供福利，转变为组织市场组织、公民社会组织等与政府形成各种形式的伙伴关系，成为政府为社会成员提供福利和保障的工具。但是在这种转变中，政府是社会福利制度中最重要的部分这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道，是家庭政策的战略、框架和标准的制定者，是家庭服务机构的服务质量的监控者和评估者。

中国地方政府正在基层进行着各种扶植和支持家庭发展的微观创新实验，概括起来有四种模式：单一定义式、社区主导式、家庭综合服务中心式、家庭计划式（冯凌、唐钧，2013）。虽然各地在具体的政策设计和实施方法方面思路各有不同，但是在政府重视、政府主导和尝试打造与市场及社会组织的伙伴关系方面，各种模式之间有着高度相似性。接下来，有必要对基层政府或社区、乡村扶植和增进家庭发展能力的这些创新活动进行更细致的调研，以了解在中国，政府和公共政策卷入家庭事务的意义、途径、方法、主要领域和存在的问题。还需要进一步铺开试点工作，以期为全面制定中国的家庭政策体系打好基础。

参考文献

冯凌、唐钧，2013, 《社区层面的家庭服务：现状与发展》, “促进家庭发展研究”课题之分报告。

胡湛、彭希哲，2012, 《家庭变迁背景下的中国家庭政策》, 《人口研究》第2期。

黄宗智，2011, 《中国的现代家庭——来自经济史和法律史的视角》, 《开放时代》第5期。

马春华，2013, 《寻找中国的家庭政策模式：欧美和东亚家庭政策回顾和评述》, “促进家庭发展研究”课题之分报告。

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张秀兰、徐月宾，2003, 《建构中国的发展型家庭政策》, 《中国社会科学》第6期。

张翼，2013, 《我国家庭变迁的特征、问题和对策——家庭发展战略研究报告》, “促进家庭发展研究”课题之分报告。