3.1　农村电子政务概述

政府作为公共管理的主体，其工作方式、工作内容和政府行为等一直是公众关注的重要方面。随着信息技术的迅猛发展和快速普及，政府的工作方式和工作内容都发生了深刻转变。网络信息技术的不断提高与个人电子计算机的普及，政府电子政务作为一项新兴的治理方式，开始进入各级政府机构与公共部门，特别是基层政府在过去几年获得了长足进步。那么农村电子政务的发展状况又是怎样的呢？

3.1.1　电子政务

电子政务是指各种公务机构通过广泛应用现代信息技术，推动政务活动方式的变革，提高行政效率，发展民主决策进程，向社会提供优质、规范、透明的管理与服务的过程与结果。

电子政务至少包括了三层含义：

（1）电子政务必须借助信息技术和数字网络技术，依赖于信息基础设施和相关软件的发展。

（2）电子政务并不是简单地将传统政府服务进行简单网上移植，而是要对其进行组织结构重组和业务流程再造。电子政务的建设是一项复杂的系统工程，是对传统政府管理的重组、整合和创新，不仅是技术创新，而是包括管理创新、制度创新在内的社会的全面创新。

（3）电子政务的目的是要大力利用网络通信与计算机等现代信息技术更好地履行政府职能，塑造一个更有效率、更精简、更公开、更透明的政府，为公众、企业和社会提供更好的公共服务，最终构建政府、企业、公民和社会和谐互动的关系，电子政务堪称政府管理的革命。

由上可知，电子政务是由政府机构提供的，面向多用户的服务形式，电子政务的用户类型可以分为四种，即：

G2G指政府（Government）与政府（Government）之间的电子政务，即上下级政府、不同地方政府和不同政府部门之间实现的电子政务活动。

G2E指政府（Government）与政府公务员即政府雇员（Employee）之间的电子政务。

G2B指政府（Government）与企业（Business）之间的电子政务。

G2C指政府（Government）与公众（Citizen）之间的电子政务。在G2C中，用户主要是广大群众，特别是需要与政府打交道的公众，政府通过电子网络系统为公众提供各种服务。从公众角度来看，G2C电子政务所包含的内容十分广泛，主要的应用包括公众信息服务、电子身份认证、电子税务、电子社会保障服务、电子民主管理、电子医疗服务、电子就业服务、电子教育、培训服务、电子交通管理等。G2C电子政务的目的是除了政府给公众提供方便、快捷、高质量的服务外，更重要的是可以开辟公众参政、议政的渠道，畅通公众的利益表达机制，建立政府与公众的良性互动平台。本章主要围绕G2C来进行论述。

同样，农村电子政务是指在农村的基层政府运用现代信息技术来处理日常办公、信息收集与发布、公共管理等各类公务，在数字化、网络化的环境下进行的农村社区行政管理形式，旨在提高政府服务效率，为公众提供高效、公开、透明的服务。它包含多方面的内容，如政府办公自动化、政府部门间的信息共建共享、政府实时信息发布、各级政府间的远程视频会议、公民网上查询政府信息、电子化民意调查和社会经济统计等。

3.1.2　电子政务的发展现状

我国电子政务的发展总体上可分为信息化前期、大规模基础设施建设和深化应用三个阶段。1999年“国家信息化领导小组”的成立和“政府上网工程”启动可以作为分界线，之前为政府信息化的前期，1999—2002年为政府信息化大规模基础设施建设阶段，从2003年开始到现在，政府信息化进入了以资源整合、深化应用为主的时期。近十年来，我国电子政务不断发展壮大，大大加快了对我国社会经济发展的支撑作用，极大提升了政府宏观经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各项能力。在政府网络基础设施、政府门户网站与公共服务、信息资源开发与利用、核心业务支撑等方面均取得跨越式的发展，我国电子政务用了十几年的时间走完了发达国家几十年的电子政务实践历程，如图3-1所示。

目前我国各级政府及部门都已建立网站，一些部门还建立了内网和跨部门协作网，依托日趋成熟的Web 2.0技术，电子政务发展的步伐越来越快，渗透在政府工作的方方面面，“政府2.0时代”呼之欲出，城市的电子政务已基本全面覆盖，我国各级政府的网站拥有率接近100%，网站整体水平大幅提升。

2013年9月，按照《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》和《国家电子政务“十二五”规划》的要求，在工信部组织下，各个地方开展了基于云计算的电子政务公共平台试点示范的组织、申报和准备工作，确定北京市等18个省级地方和北京市海淀区等59个市（县、区）作为首批基于云计算的电子政务公共平台建设和应用试点示范地区，鼓励地方在现有基础上建设集中统一的区域性电子政务云平台，支撑各部门业务应用发展，防止重复建设和投资浪费，促进互联互通和信息共享，增强电子政务安全保障能力，推动电子政务朝集约、高效、安全和服务方向发展。试点示范地区中省级行政区包括北京市、天津市、内蒙古自治区、黑龙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、湖南省、海南省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省，以及青岛市、深圳市、哈尔滨市、成都市。这些年来，我国电子政务市场规模持续较快增长。根据统计，电子政务行业2008—2010年的市场规模分别为740亿元、861.7亿元、1010.9亿元，行业规模的复合增长率达15%，高于同期的GDP增速。未来我国电子政务市场规模仍将保持较快增长，2015年的市场规模将超过2000亿元，如图3-2所示。

2016年，在第十一届中国电子政务论坛发布了《2016联合国电子政务调查报告（中文版）》，指出我国电子政务国际排名稳步上升，我国的电子政务发展指数（EGDI）为0.6071，排名第63位，相较于上一次调查上升7位，目前我国电子政务水平已处于全球中等偏上水平⁽¹⁾。具体表现如下。

一是电子政务外网接入贯通率进一步提高。2015年，新增12家中央政务部门接入政务外网，目前已接入政务外网的中央政务部门和相关单位已达97家。从纵向联通情况看，政务外网省级覆盖率已经实现100%，地市、区县网络接入工作明显加快，网络覆盖率分别达到94.3%、83.5%。其中，实现政务外网全覆盖的省份累计达到23个；从各地横向接入情况看，政务外网接入省及以下各类政务部门累计达到14.1万家，接入终端超过180万台。二是政府数据开放开始起步。中央部门和地方政府开始积极尝试政府大数据应用，取得了积极进展。中国气象局与阿里云达成战略合作，双方将联手完善我国首个物流数据平台——物流预警雷达，挖掘气象大数据的深层价值，这是国家部委首次采用民营科技公司提供的数据服务。国家统计局开通国家数据网站（data.stats.gov.cn），提供由统计系统产生的，与GDP、CPI、人口、总人口、出口、房价、社会消费品零售总额、货币、PPI、固定资产等有关的各种开源数据。三是政府网站服务能力大幅提升。据CNNIC发布的数据显示，截止到2015年6月30日，我国以gov.cn为结尾的域名数为57923个。100%的国务院组成部门和省级政府、99.1%的地市及85%以上的县（区）政府都已经建设了政府网站。根据我国软件评测中心发布的“第十四届（2015年）中国政府网站绩效评估”结果显示，政府网上服务呈现七大亮点。

（1）门户网站的运维保障水平提升明显，部委、省、市政府门户网站的可用性情况良好，站点可用性均超过了95%。网站回复的平均时间由年初的37天减少至当前的14天，网站回应速度大大提升。

（2）深入梳理职能业务，全面公开行政权力和责任清单，推进和落实简政放权。

（3）依托业务系统建设，进一步提升政府数据的综合利用水平和服务能力。北京市、海南省、江西省、成都市、佛山市、广州市、禅城区等地方基于建设完善资源共享平台、加强与实体大厅的对接与融合，打通了下辖部门和地区的数据共享通道，提供了一门式、一口式服务，极大地方便了公众和企业办事。

（4）不断创新服务手段、提升服务意识，以互联网思维指导政府网站建设。北京市、上海市、浙江省、青岛市等积极探索政府数据开放。如，浙江省的政府数据统一开放平台，共开放68个省级单位提供的350项数据类目，其中包含100项可下载的数据资源，137个数据接口和8个移动App应用。

（5）完善信息公开体系，进一步加大政府信息公开力度。与2014年相比，部委、省、市、区县政府网站开通了公共资源配置类、食品药品安全类、环境保护类、安全生产类等重点领域的公开专栏比例达到了60%，比去年提升了17个百分点。

（6）聚焦重点办事和民生领域服务需求，提高网站办事服务的实用性。北京市、深圳市、南京市、佛山市等网站进一步做实做深网上办事服务，优化网上服务展现形式，力图以最亲切、最直白、最人性化的方式向用户提供服务。

（7）整合多平台多渠道资源，加强互动交流和舆论引导。各地方各部门愈来愈重视互联网的舆情引导和互动交流，利用多元化的互动渠道提升交流互动效果。

3.1.3　农村电子政务的现状及问题

1．农村电子政务发展现状

电子政务的快速发展极大地提高了政府工作效率和质量，改善了政民关系，并促进了政府公信力的提高。毋庸置疑，广泛地使用先进信息与网络技术，能够提高政府部门的工作效率、增进政府工作的透明度、促进政府与公众以及政府部门之间的协调互动与协作，有利于公共服务与公共产品的提供。它不仅推动着城市公共事务的发展，也在一定程度上影响了农村公共管理和管理信息化的发展。

但是，由于我国一直以来是城乡二元结构，城市与农村的信息化建设水平呈现较大的差异。据2010年第六次中国人口普查资料，中国农村人口6.7亿，占总人口数的50.32%；农村占地面积远远高于城市，占国土面积的94.8%。农村行政村大多区域广阔，被大量山川河流分割，农村人口居住相对分散，生活物理距离远、地理环境迥异，且农村各地经济、文化、基础设施条件，农民素养及接受能力差异大，客观上需要有针对性、有地域特色的农村电子政务的畅通信息和便捷的基层公共服务来弥补农村资源分散的缺陷。

目前我国的行政区划基本上分为中央、省、市、县、乡，中央级的应用往往考虑到全国性的需求，这类需求标准化程度较高，例如国家信息化领导小组提出的“十二金”工程等，并且可以向省市和县乡延伸；省市级和县乡级的需求一部分来自于中央级需求的向下延伸，另一部分来自于本区域的特殊需要，例如经济发达地区提出的“数字城市”，一些面向地区的行政决策支持系统等。正是在这种情况下，农村电子政务日益在全国发展起来，但是我国的电子政务在城市发展相对完善，在农村的建设就相对薄弱一些。在东部经济相对发达地区，农村的电子政务取得了一定的成绩，有些地方甚至优于城市水平，而在中西部的大部分农村，电子政务的建设基本处于空白状态。

案例——南海⁽²⁾农村管理信息系统

南海智慧城市管理指挥（应急）中心暨政务服务中心桂城分中心，是南海整合政务资源、下层政务服务的一个重要举措。通过南海“一点通”电子政务平台和区、镇（街）、村（居）三级行政服务中心信息化建设，目前80%以上的行政审批事项可在网上完成；而通过发布手机移动终端和在“社区警务E超市”上装载南海“一点通”，公众查询相关审批事项也颇为方便。审批中涉及的资料，可以到行政服务中心提交，也可以在电脑上通过网络提交。南海已建成区、镇（街）、村（居）三级行政服务中心，相应的信息系统也已延伸至村（居）。南海区的农村管理系统的主要功能包括经营管理、资源规划管理、人口管理、党务政务管理、社会事务管理、村务财务公开管理等，涵盖了农村管理工作的各个层面。同时村委会设置一到多台触摸屏供村民查阅村务公开信息，方便快捷地了解所有村务大事，如土地投包情况、工程招标情况、村委会开支情况等。管理系统的应用提高了农村社会管理的效率，帮助村干部的管理水平向规范化、系统化、科学化迈进，同时也为上级政府更加准确、及时地掌握农村信息（如人口、土地、财务状况等）提供了有效手段。

目前，我国的电子政务发展才开始触及村镇这一层面。而在南海区，“村村通光纤，家家可上网”早已成为现实，在近几年的电子政务发展过程中，南海的村镇电子政务建设同样搞得有声有色，成效显著，成为我国村镇电子政务发展的典范。

与全国其他地区的农村一样，南海的农村管理以前也一直存在着较大的问题，主要是由于村务操作的不透明，导致村民无法行使知情权，使得村干部与村民之间的矛盾和纠纷时有发生。而南海的农村地区经济条件相对较好，一般的村级行政机构每年的财政收入平均达到百万元以上，多的高达上亿元。对如此巨额的村级财政收入缺乏监管或操作不透明，不仅不能给广大村民一个清白，也不能还村干部一个清白。于是，从1999年开始，南海区就着手进行村镇电子政务建设，这些年下来，取得了明显得成效。

刚开始的时候，广大村干部对发展村镇电子政务有很大的抵触情绪，原因有两个方面：一是因为村干部的文化程度相对较低，普遍不会使用电脑，害怕因此而落选；二是因为村镇电子政务建设必然会对村干部的既得利益构成威胁，使得原来普遍盛行小金库、公款吃喝等现象无处藏身。因此，村镇电子政务建设实施之处遇到的阻力不可低估。

针对以上情况，市政府采取“先试点，后推广”的办法，先在经济条件较好的西樵区民乐村率先开通了村委会信息管理系统，使全村的财务收支、经济合同管理、户籍管理、征兵、计划生育等村务大事全通过电脑网络和触摸屏等方式展示出来，让村干部和全村村民亲身感受电子政务带来的实实在在的好处，并帮助他们打消电子政务“可望而不可即”的想法。时间不长，村民通过电脑和网络了解了自己关心的各种村务信息，村干部也通过这种方式与广大村民取得了很好的沟通，赢得了村民的理解与信任。因此，民乐村的电子政务系统很快就受到村干部和村民的接受与欢迎，大家参与电子政务建设，学习计算机应用知识的热情得到了极大地提高。在民乐村试点取得成功的基础上，南海区通过召开现场会等多种方式，逐步推行村镇电子政务的实施。

目前，全市250个行政村中，绝大多数都开通了适合农村管理需要的电子政务管理系统。特别是过去矛盾最集中的村级财务管理方面，现在全市所有行政村都实行了电算化管理，全市各镇（区）成立了财务结算中心，对镇（区）所属行政事业单位的财务实行集中统一管理。以西樵区为例，原来区属58个单位58本账，区位、区政府很难掌握每个单位人、财、物的基本情况，人员超编、吃空额等违规行为很难得到控制，而上了电子政务系统后，区属各单位的人、财、物全部上网公开，既要受到上级的监督，又要接受群众的监督，谁也无法作假。

南海区的村镇电子政务在我国首次将计算机网络技术与集中式管理模式应用于基层各项政务管理中，对提高我国农村基层党政机关的管理水平和管理效率，增强决策的科学性、前瞻性、系统性具有重要而深远的意义，必将会在更大范围内普及推广，具体结构如图3-3所示。

2．农村电子政务发展的局限

虽然我国电子政务的发展水平在发展中国家中居于较高地位，但与发达国家相比，仍然存在着较大差距，亟待政府部门加以重视和解决。特别是我国农村电子政务除东部少数经济发达地区外，大部分农村信息化处于电子政务的边缘。农村电子政务建设主要有以下局限。

（1）硬件设施建设落后。农村信息技术水平偏低，网络基础设施较差，投入少；农村电子政务资金投入不足，基础设施落后，信息接入点建设不足，农村电子政务建设缺乏统一的协调规划，“条块分割”明显，出现了为维护部门利益，争相拼抢资源而各自为政的局面。虽然政府为改善农村信息基础设施状况采取了一些措施，硬件建设得到了改观，但是在此背景下，农民获取信息仍然难度大、费用高。

（2）农村信息资源贫乏。在网站的总数中，农业网站及乡镇农村网站所占的比例非常小，全国3.4万乡镇中，有独立政府域名的不到10%。近几年，政府门户网站的发展较快，但网站内容与所能提供的服务却相对不足。各种农业数据库信息分散、内容不充分、更新不及时、数据重复率高，甚至登录不上，常出现政务信息沟通渠道不畅的现象。加之，农村电子政务农村居民综合素质不高，对于市场的信息需求大于对民主政治的需求。民众的信息素养、接受能力相对较弱，农村居民整体的经济实力相对薄弱，其更多地侧重于农业生产、生活涉农的信息和行政审批，分阶段进行，时间跨度大，建设周期长。

（3）缺乏定位服务导向。虽然大部分涉农部门都有自己的门户网站，上至各个部委，下至乡村的农林站等，但是涉及“三农”的信息资讯却参差不齐，资源共享有限，信息的提供和农民的实际需求存在很大的差距。很多涉农网站的定位模糊、功能单一，沦为“信息孤岛”，甚至成为政绩工程的一部分。相对于较高水平的投入，实际的收益却是低水平的重复建设，部门之间缺乏协调，无序竞争加剧，资源浪费严重。农村电子政务提供的网络服务不能适应客观需要，很多乡镇政府门户网站信息还停留在乡镇简介、领导简况、发展目标和机构设置上，形式多于内容，内容更新慢，信息单一，缺乏实质性内容，缺乏动态的和经过加工处理的信息，“三农”问题的在线服务尚未得到充分重视。资料表明，农业信息发布系统普及程度为69.2%，而农业气象系统、农业土地资源管理系统、农业防灾救助系统的普及率都还不到10%。

（4）发展的多层次性和不平衡性。《2015—2020年中国电子政务市场评估及发展趋势报告》显示，由于我国经济社会发展不平稳，中央部委、沿海发达地区和中西部地区电子政务的发展水平存在较大差距，呈现出多层次、不平衡性的特点。像上海的电子政务就具有国际先进水平，青岛市的电子政务也有许多创新的做法。然而，从全国来看“纵强横弱”的现象比较普遍，从中央到地方主要的纵向业务系统，像海关、税务、审计等经济监管电子政务系统发展较快，成效显著，但有些地方尤其是不发达地区的电子政务水平相对较低。无论是中央部委之间还是地方政府各部门之间的信息共享与业务协同的能力还十分有限。

案例——长沙县电子政务办公室建成全省首个公共信息平台

2013年8月1日，长沙县获批2013年“国家智慧城市”试点。2014年2月19日，在长沙县第十六届人民代表大会第三次会议颁布《政府工作报告》指出，2014年主要工作中需要深入“开展智慧城市创建工作”，创新社会治理方式，在解放思想改革创新上始终与时俱进。2015年2月，长沙县县长办公会通过《长沙县智慧城市顶层设计》，并要求在“十三五”时期强力推进智慧城市建设。县电政办全面开展智慧城市创建工作，并率先启动智慧城市公共信息平台规划、设计和招标、采购准备工作。智慧城市信息平台建设第一步，是建成长沙县电子政务内外网，实现全县各部门机关之间网络系统的大集合。由县电子政务办负责，县、镇、村三级不得再租赁政务光纤外的网络进行办公，县财政将不再单独安排网络租赁公用经费。县委书记、经开区党工委书记杨懿文在会上要求。湖南电子信息产业集团充分发挥技术、人才、装备、管理、运营等综合优势，快速搭建起湖南省首个集约化电子政务云平台，首个智慧城市公共信息平台。以政府大数据为中心，涵盖基础信息、政务管理、经济产业、民生服务四大体系，包含智能家居、智能旅游、智能城管、智能电网、智能交通、智能环保、智能医疗等多方面的内容。“互联网＋”解决信息资源共享难题。2015年，长沙县整合全县100余个县直部门的政务网络，新建乡镇（街道）、行政村（社区）光纤专网，形成覆盖全县的“县—乡镇（街道）—行政村（社区）”三级电子政务内外网，搭建了长沙县政府网站平台集群系统，20 000余台电脑终端接入县政务网站，充分满足各级政府部门的网络带宽、信息安全等需求。除智慧城市公共信息平台外，县电政办还陆续建设完成县重点建设及惠企惠民项目长沙县电子防控系统和长沙县在线办理系统。在中国政府网“第十四届（2015）中国政府网站绩效评估结果发布会”上，长沙县政府门户网站获得区县级“中国政务网站领先奖”第三名，“2015年度中国政务网站外文版国际化程度领先奖”第四名。在省政府网站绩效评估中，长沙县也取得了“湖南省政府优秀网站”的殊荣。

不久以后，长沙县人民的生活将是这样的——孩子要办理入学登记，教育部门需要公安、房管等部门配合出示本人及孩子的身份、房产等资料，通过云数据中心，只需在云平台上向有关部门提交申请，相关部门就能迅速在数据库里调阅、授权，市民无须再去费时费力开具各种证明。