第五节 通过保甲制度对房地产进行管理

保甲制度是传统封建社会中带有军事管理性质的户籍管理制度，它源于宋代，明清时称里甲、保甲，其发展程度趋于完善，并开始参与到民间房地产交易管理中。清代将保甲制度和传统的房牙制度相结合，参与者包括了地方的保甲长、房牙、中人、亲族、邻里等在内的传统房地中介及民间管理组织。其中保甲作为基层行政机构，其职能侧重于为官府对房地交易行为进行监督管理。立契时保甲长须在房地契上签字画押，是传统“申牒问账”制度在民间房地产交易中的遗存。经保甲长签押的契约，一旦事后发生纠纷，保甲长有权责进行管理调解。

民国初年曾一度废除了传统保甲制度，但随着内战的展开，国民党政府加强了对人民人身自由的控制，逐渐恢复了保甲制度。1927年南京国民政府在保甲制度中提出“管、教、养、卫”并重原则，使保甲制度既服务于“自治”，亦有利于所谓自卫，成为国民党政府镇压民众的有力工具，至解放战争胜利后方被全面废止。

保甲制度自清代以来就是作为城市房地产交易管理的基层执行机构。清代保甲组织“其管内税粮完欠、田宅争辩、词讼曲直、盗贼发生、命案审理，一切具与有责。遇有差役，所需器物责令催办，所用人夫责令摄管”。由此可见保甲制度的基本职能是弭盗安民，而随着城市的发展，各种地方事务纷繁复杂，为便利其管理和统治，历代政府赋予了保甲越来越多的监理地方社会的公务性职能，从而成为进行社会基层行政管理的单位。在房地产管理中，保甲的作用一直存在并随着政府对房地产管理的加强及细化而愈加深入。具体表现为：在民间的房地产买卖中，保甲长参与其中，作为有权威性的地方代表在契约上签字画押、立证作保。下为光绪二年（1876年）文裕顺杜卖位于成都华邑南门内上池街独院房契的契尾：

立杜卖瓦房基址契约人文裕顺仝子绍雍、绍康、绍福、绍璧情因需银使用，愿将先年自置华邑南门内上池街，坐北向南瓦独院壹进叁间、土墙大门道壹道。前与清醮会地基为界，亦与徐姓墙脚为界，又与冯姓墙脚为界后，与黄姓滴水为界，左与李姓巷心为界，右与杜姓竹壁为界，各界分明毫无紊杂，周围竹墙树木砖石一并在内门台扇格均各俱全。先尽邻族无人承买，自请中证说合，甘愿出卖与李廷桢名下出银承买管业。比日凭中证定时置实价纹银壹百叁拾两整，九九足色九七平弹兑当日眼同中证银契两交，卖主一手收清并无下欠分厘，亦无债务。至于出卖之后任随买主修造赔补托高填低招佃自住，听其自便，卖主族邻不得异言。倘有别情况一力有文承当，不与买主相涉。比系两家甘愿，并无套哄逼勒等情，恐口无恁，特立杜卖基址文契一纸交与买主永远存据。

清醮首事：刘合顺、高怡亭。保正：张敬发、宋天意。甲长：黎三义、陈金盛、易永昌。邻：黄洪兴、李道全。街：谭福玉、刘洪顺。中证人：冯正兴、徐洪顺、饶兴顺。街约：贺洪兴代笔。

光绪二年十二月初六日立杜卖基址契约人文裕顺+子绍康、绍璧、绍雍、绍福

由此份房屋契证可见，保甲在民间房地交易中的地位和作用是相当关键的，其保证作用高于街坊、中证，在一定程度上起到了代表最基层政府管理机构鉴证房地产交易事实，立证作保的作用。

地方保甲除了给房地产契证签章作证外，还以多种方式参与到地方房地产事务的管理中，如在房地产管理工作中极为重要的地籍整理及土地登记工作，就需要各级保甲人员的尽力协助，做好前期工作的宣传、动员，以及配合登记人员做好具体的登记工作。1940年成都市开始着手准备第一次城市土地登记，在登记工作开始前，市政府就以政令形式，通知各区镇保甲：“窃本市土地登记工作，即将开始办理，势令各级保甲人员尽力协助，惟关于各区镇保与职处行文程序，尚无命令规定，兹为增强督促功用办事效能起见，拟请钧局呈请省府转令成都市政府，通令凡市属各区镇保对职处行文一律用呈或签呈，职处对之则用令，以资简便而办事上督促之效果。”即以行政命令的方式督促各区镇保甲积极参与到土地登记工作中去，以保证登记工作能在基层中有效率地展开。

在进行土地登记的具体过程中，地方保甲的职责亦很重要。如1941年成都市开始进行城区第一次土地登记时，在成都市政府公布的《成都市土地登记施行细则》中就专门后附了《成都市土地登记处镇保甲长须知》，对土地登记中各保甲长应做的工作做了明确规定：

（一）各镇开始登记前镇保长应办事项

1．将各镇镇界考查清楚，各户地基界址辨别明晰，根据测量队发交该镇转发之户地测量业主调查表汇集审核，造具草册以资登记时之参考。

2．各镇长收到土地整理处发交之登记通知单后，即交保长挨户分送，并通知各业主于定期内携带房屋住宅红契证件和登记费按时到成都土地整理处申请登记。

3．各镇开始登记之前，由各镇长召集镇内保甲长、绅耆等开会商讨如何进行申请，方法如何，明了登记手续。

4．各镇在开始该镇登记之前三日，每日鸣锣一次，催告各业主赴土地整理处申请登记。

（二）各镇开办登记时镇保甲长应办事项

1．各镇公所在办公时间内应派人答复各业主问询登记情形，尤应详予解答登记意义。

2．各该镇业主之业经申请登记，即由土地整理处发布公告，公告期间该镇保甲长须通告各业主亲赴土地整理处查阅公告榜有无错误及侵权事件。

3．各镇镇公所接到土地整理处令饬调查土地权利纠纷案件，应立即妥为调查清楚具报，免延误登记期限。

4．各该镇之业主在申请登记时，若证件不齐或有其他原因，土地整理处令饬取保时，各该管镇保甲长务须慎重调查确实，始能担保，不得滥行盖章。

5．各镇保甲长奉到土地整理处发交之调查案件或业主之请求保证者，务须注意伪造书据侵占公产及一切朦混事项，一经发觉即随时向土地整理处举发，在公告榜上若知某户权利虚伪者亦应举发，否则一经发生法律问题，镇保甲长即须负连带责任。

6．各该镇在登记期限内应每星期鸣锣催告示一次，并随时向民众说明逾期登记加收登记费，如逾二个月则视为公地。

7．各该镇在开办登记时，对管内公产应做初步调查呈报市政府及土地整理处以凭查核。

（三）各镇登记期限满后镇保甲长在办事项

1．各镇登记期限截止后，各镇长将该镇未登记之土地作初步统计，再加沿户催告谕知逾限处罚办法。

2．逾期在三个月内申请登记，土地整理处除罚收登记费，其余办法皆依前例。

3．在登记逾期三个月后，镇公所将未收到公告表之地户造册清册，呈报土地整理处核准，市政府接收代管。

（四）附则

1．各镇保甲长对协助登记特别出力有宏效者，当呈请省政府奖励，并由土地管理处酌给津贴。

2．各镇保甲长如有不法情事，一经察觉立予贪污惩办。

3．本规章如有未尽事宜得随时修正之。

4．本规则自登记时公布施行。

由此文可知，保甲全程参与土地登记的具体施行工作，从前期地户的测量统计、消息的发布、人员的组织动员等，到具体登记时登记现场进行政策解答、查核侵权事件及参与处理土地权利纠纷案件、进行登记催告及对管内公产做初步调查等，后期到登记费用的催交和未登记土地的统计等都由各保甲负责。

保甲作为民国时期政府基层政治统治机构，积极参与到由地方政府组织的各种房地产管理事务中，除土地登记中参与处理各项事务外，还在政府进行房地产管理中具体负责施行诸如基础地价资料统计、协助整理公产、调查各类土地房屋使用情况、房地税费征收等各类房地产管理工作，是民国时期成都房地产管理中不可或缺的一个重要组成部分。