第一章 民国时期成都房地产管理概况

第一节 成都古代房地产管理述略

按照经济发展的一般规律，房地产作为商品经济发展的产物，它的产生和发展一直以来就与城市的出现和城市经济的兴起有着密切的联系。

房屋成为商品用于交换，在封建社会中也经历了一定的发展过程。商品房屋的产生是随着传统社会生产力水平的提高，社会分工发展到一定程度以后，由于城市工商业进步，商品交换范围不断扩大，人们对住房的需求也随之增加而逐步产生的。中国的封建社会以自给自足的自然经济为主，商品经济的发展情况具有较大的地区差异，总体上是城市优于农村。以房地产发展情况来说，当时城市中的住房与生产营业用房不分，房屋主要用于满足自身居住、生产、经营的需要，与房产相关的经济活动仅仅停留在出售城市宅基地和房屋的租赁业务等方面。随着古代城市的发展和城市商品经济的繁盛，与城市土地和房屋经营相关的经济活动也会随之增多，规模逐渐扩大，甚至可能出现房屋的成批建筑和出租。这种为了交换而建造的房屋，便成了商品。这一时期商品房屋经营只是作为城市商人和手工业者正常经营活动之外的一笔投机生意，还没有出现专门从事房屋生产和住宅经营活动的劳动者。其经营活动投资少、规模小、偶然性强，与近代的房地产经济是截然不同的。只有当商品房屋的生产和经营以营利为目的，出现专门从事房屋生产和住宅经营的商人及劳动者，出现城市土地和房屋经营活动，才标志着现代意义上房地产产业的产生。而随之产生的房地产管理，即对城市中与房地产相关的工程、事务及活动的管理，以及因此而产生的法规政令及设立的机构也是在民国时期房地产业兴起后才出现的。

成都，作为一座有三千年历史的古老都市，历来是四川地区乃至西南政治经济文化的中心地区之一，商业发达，人文荟萃。在长期的历史演进和城市建设过程中，清代成都城区形成了大城、满城、皇城三城“城中城”“城套城”的城市格局。在城市周围更有广大丰腴的城市郊区和乡村，作为传统城市，有手工制造业和商业繁盛发展的腹地支持。在政治上清末的成都实行城乡合治，除满城外，成都大城实行“一城二县”，在行政上也分属于成都县和华阳县管理。“城外以西、北两方为成都县境，幅员较窄，纵横不及40里，然皆沃土；成都县在华阳县界西，三十里交郫县，南交华阳县，北交新都界，东南、东北皆与华阳分界，西北交新繁界，西南交温江界。”成都城外东、南两方属华阳县境，幅员较成都县几乎大一倍，地尽膏腴。“华阳县东四十里交简州、双流二界，南八十五里交彭山界，东南七十里又交仁寿界，西南二十里又交双流界，东北一百里又交简州界。”

近代以前的成都，虽然历史悠久且长期作为四川地区政治统治和行政管理的中心，但旧时的中国实行城乡合治，城镇和乡村都统属于一个单独的行政管理系统，城市没有自治地位，没有专门的市政管理体系。行使城市行政职能的知县衙署，即成都县署和华阳县署，其职责为“平赋役、听治讼，兴教化、厉风俗。凡养民、礼神、贡士、读法、皆躬亲厥职而勤理之”。县衙的主要任务是征收田赋税务，维持统治秩序和社会治安，包括维修城垣及主要交通要道，兴修衙署及贵族官僚的府第，修建进行封建祭祀及与教化相关的贡院、文庙等建筑。“地方事业，向由两县县令直辖，凡公安卫生及修渠筑道一切工程，则多由市民自行举办，政府从未干涉。”所以为普通百姓兴建住宅和商业区，进行公共事业建设及管理等这些近代政府的基本职能，在传统中国基层政府的体系中是不可能出现的。

因为缺乏有效管理，城市处于一种自然发展的状况之下，而与房地产相关的各种事务，如土地交易、房屋建设、房屋交易，包括房屋的买卖、典押、租佃等皆由民间自由进行，与此相关而产生的管理事务则由当地官府负责处理，其内容主要包括以下几方面。

一、征收捐税

捐税是封建社会政府统治的基础，征收捐税是地方官府“代天巡牧”的主要职责。虽然封建社会以农村经济为统治的基础，但对于城市中的房地产管理也要征收相应捐税，这类捐税在各朝代的名目大同小异。到清代，城市房地产管理中与赋税相关的捐税主要即是契税和房捐两种，如涉及城市周边农村之耕地的，则以征收田赋为主。契税是所有权发生转移后，以目标物的不动产为征收对象，向产权承受人征收的一种财产税。有清一代四川契税历为定额解缴，清初全省征契税银为21380两，至嘉庆十六年（1811年）加征64780两，光绪二十年（1894年）又“酌征”10万两，1901年又新加征30万两，共48万两。全省规定的解缴税额，按县地的贫富分摊，各县按分摊税额上缴，余额则地方官用以“养廉”。由此却弊端丛生，如成都的华阳县“每契价一两，征银不过三分。倘值交替，即县官卸任之年，则减至一二分”。以此招徕未投税者踊跃投税，当年可收银一万余两，依例县官在解缴布政司的契税额后，其盈余全归知县所有。民间称降率收契税的办法为“放炮”，所缴之税为“炮税”。所以当时民间在买卖田房后多暂隐不投契税以待“放炮”，以减少税金，由此造成大量税金流失。清代的契税包征包解的征税方式已经到了弊大于利的地步，不但不能达到官员“养廉”的目的，反而造出更多更贪的官吏。光绪三十四年（1908年），四川总督赵尔巽为堵流失、清吏治，将契税提归国有，各县设经征分局，四川省在成都设经征总局，以征收契税。当时税率一律按契价银征收6%以上，即契税一两征银5分8厘8毫，尽征尽解，严禁“放炮”。1911年，成都征收总局规定卖契按9%、典契按6%征收。改制以后归公的契税额大增。此前全省仅报解40余万两，归公后，经征局当年征收契税银270余万两，第二年300余万两，第三年280余万两，改章以后契税“遂逾三倍有余”。

二、契证地籍管理

传统房地产交易，一般是通过中介人，即传统的房牙、掮客介绍，双方协商一致后订立契约，成交先交纳一定数额的定金，在所订契约上写明与交易相关的各项内容，一般包括：买卖双方姓名、房地产所在地址、房屋结构、四至、面积等内容，邀请乡族中长者、保甲、四邻及中证人等参加，交易双方在契约上签字，众人签章作保。在这以后交易双方要设宴请客，向参与公证之人众送红封以示酬谢。待双方交清房款后，立扫盘契，上报所属地方政府办理“公告”或“宣告”。经“公告”后若无异议，双方应会同四邻清界，再次邀请族中长者、保甲、近邻、中证等人参宴并告知，交易双方正式签订“杜卖”或“摘卖”文契。此后，买方凭契约到地方官府主管税收的机关上税、加盖官印并张贴印花，凭此“红契”管业。这种房地产交易形式虽仪式繁琐，但体现了传统封建宗法社会习俗对房地产管理的影响，其由来已久，在民间相沿成习，影响深远。

在传统房地产交易中，双方订立买卖或典当房地产契据时，未经官府验证，不具备法律效力，叫作“白契”，也叫“草契”。房地产买卖双方当事人经过向官府呈报、备案、纳税后，官方在“白契”上加盖官印，加有大红印章，故称“红契”。

清代房地契约是在明代房契的基础上发展而来的，传统契证制度在清代逐渐发展完善，形成于清嘉庆年间的《写契投税章程》，历代以来通过房屋契证对房地产交易进行管理，是政府进行房地产管理的主要手段之一。成都府属各县在光绪十年（1884年）前后开始自印契式，以某县契式为名称，自行统一编以某地县宗第某号等，并注明“别州县不许借用”等字样。凡买卖田地者须到县田房申请，照格式书写契文，内容与民契无大异，是为官契。1908年，四川总督府宣布废除了沿用多年的契尾及之前各县自印的“小官契”，改用藩署统一制发的“正契格”，规定民间买卖田地，一律以正契格书写契约，每申购正契格一张，缴工本银二两，一两归藩司，一两归总督署。后四川布政司及经征局规定凡卖款十千钱以下者，免用正契格，只领执据一纸粘于自书契约之后，经盖官印后作管业凭证。执据名为“小契”，每千钱交小契工本费五十文。

另外，清代的地方房地管理又通过县署对地方的产权产籍进行管理，以便征田赋。对地籍的管理编为保、区、图、圩、号五级，号内分户，并以图为单位编制鱼鳞册。在编定地籍的基础上，确认每一地块的所有权人，核发产权凭证。旧式的田地产凭证为田单，单上注明某保、某区、某图、某字圩、某号、亩数、原粮、客户姓名等信息。

至清末，由于地方上地籍资料残缺，认定权属的历史依据已名不符实，造成了赋税征收困难和房地产纠纷理断不清等各种社会问题。

三、民间基层管理——房牙

房地乃万民之所产，万民之所依，房地产交易很大程度上是一种民间产权被国家法律制度认可的行为。除了中央和基层官府的直接管理之外，清代城市房地产交易管理中，民间机构与势力也占据了相当的份额。以房牙、中人、亲邻、宗族、会馆、行会等组成的中介与民间机构，在日常的房地产交易管理中起到了相当的作用，保证了清代城市房地产交易的有序进行。

房牙是牙行中的一种，是牙行在房地产管理具体事务中的派生。牙行又称牙行经纪，是中国封建社会经济发展到一定阶段的产物。牙行的最初职责，是提供市场指导价和评议物价，即所谓“同度量而评物价，惫迁有无，民用故赖”。后来，牙行还代替官府征收营业税或契税，并从中抽取一部分佣金。牙行一般都具有半官方身份，由官府“例给官帖”，方准营业，因此又称“官牙”。牙行是世袭的，“祖父相传，认为世业；有业无业，概行充当”。牙甲在房地产交易中，都起协助官府监督管理的作用，他们的职责不同，作用也不相同。清初房契官文书中，往往还牙甲并提。如官稿示文中所谓“住房人户隐匿不报，中牙不税者，查出牙甲一体坐罪”。“成交房屋土地俱要按时报县。逾期投税者，牙甲听此。”契尾中也有“严令各属责成甲里牙行凡遇置房产田地等项，须印给契尾与受业人”等。保甲是基层行政机构，职责侧重于行政管理；房牙作为房屋交易中介人，职责偏重于经济方面。房牙称官房牙或房行经纪，在民间俗称地保。清代房牙在城市房地管理中的主要职责是办理日常的房地买卖、典押事务，依照朝廷规定处分本图土地之权，包括对房屋和土地的丈量、核准、绘制地块图等。

顺治时期，人们买卖房地，交办手续和立契，都要请房牙、保甲等签字画押。官府规定，牙行每五年编审的自由度虽较前有所扩大，私人对房屋拥有自主权，但是，这种自主权仍然不是西方“近世”那种完全、自由的财产所有权。房屋买卖仍然不能完全地受价值规律支配，国家和宗族仍然公开或隐蔽地制约着房地产交易，体现了中国传统封建房地产交易管理的特点。

咸丰九年（1859年），清政府颁布了《写契投税章程》，共17项条款，其中8条专对房牙而设。这些条款涉及房牙职责、奖罚办法等，内容周到细致。除了职责之外，《写契投税章程》还规定了房牙的提成。“布政司颁发的契纸每张由雍正时期的五文增至一百文，二十文房牙提成。房牙、中人、代笔等费，准按百分之五提成。”咸丰《写契投税章程》集清历代房牙管理之大成，显示出清政府对房牙管理的重视，也体现了房牙在房地产交易管理中的重要性。

到了清朝末年，房牙对于房地产管理的作用更加突出。民间订立契约，须得请房牙签字画押，而这一时期的官文书，更有大段内容是针对房牙的。宣统年间颁布《买卖房产正契》附《买契投税章程》共22条，有7条涉及房牙，把咸丰年的《写契投税章程》更加法律化和细致化。

房牙制度的建立，是清代对传统牙行制度的继承与发展，将牙行与房地产交易管理很好地结合起来，通过房牙这一半官方的民间组织，有力地控制了清代城市房地产交易市场。随着清代社会经济的发展，房牙在城市房地产交易中的作用日益重要。房牙已经作为清代城市房地交易管理体系中不可缺少的部分，担负了房地产管理的重要职责。从顺治到宣统，清政府对房牙制度也做了不同程度的调整，完善了房牙管理体系，强化了对民间房地产交易的管理。

四、民间宗法社会对传统房地产管理的介入——亲邻和宗族

在中国古代社会，封建宗法关系是维系各种社会关系的核心。就私人财产而言，封建国家对私人财产拥有象征性的权力，即所谓的“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。另外，在传统中国封建社会，以地缘和血缘结合的乡族共同体在民间的影响力十分深广，其对私人房屋土地也能进行一定程度的限制和支配。亲邻和宗族在民间管理上起到了一定作用，能较好地协助和弥补房牙的部分职能。

明清时期政府对亲邻在契文上的签字已经不做硬性规定，出卖房地产已经可以不再“问取亲邻”。但是清代许多房契文约中仍有“自卖之后，如有亲族人等竞争者，有卖主一面承管”等字样，立契亦有“左邻”“右邻”签名画押。以左右亲邻在契约文书上签字画押，表示他们确认契文的效力，并为以后如发生房地纠纷时承担证明的义务。

下为光绪二年（1876年）成都人文裕顺杜卖华邑南门内上池街独院房契的契尾：

立杜卖瓦房基址契约人文裕顺仝子绍雍、绍康、绍福、绍璧情因需银使用，愿将先年自置华邑南门内上池街坐北向南瓦独院壹座、叁间土墙、大门道壹道。前与清醮会地基为界，亦与徐姓墙脚为界，又与冯姓墙脚为界，后与黄姓滴水为界，左与李姓巷心为界，右与杜姓竹壁为界，各界分明毫无紊杂，周围竹墙树木砖石一并在内门台扇格均各俱全。先尽邻族无人承买，自请中证说合，甘愿出卖与李廷桢名下出银承买管业，比日凭中证置实价纹银壹百三拾两整，九九足色兑当日眼同中证银契两交，卖主一手收清并无下欠分厘，亦无债务。至于出卖之后任随买主修造赔补托高填低招佃自住，听其自便，卖主族邻不得异言。倘有别情况一力承当，不与买主相涉。比系两家甘愿，并无套哄逼勒等情，恐口无恁，特立杜卖基址文契一纸，交与买主永远存据。

清醮首事：刘合顺、高怡亭；保正：张敬发、宋天意；甲长：黎三义、陈金盛、易永昌；邻：黄洪兴、李道全；街：谭福玉、刘洪顺；中证人：冯正兴、徐洪顺、饶兴顺；街约：贺洪兴代笔。

光绪二年十二月初六日立杜卖基址契约人文裕顺+子绍康、绍璧、绍雍、绍福。

在中国传统社会，同族人比邻而居的情况非常常见，所以很大程度上，邻里居住的多是在不同程度上有血缘关系的亲族。此份卖房文契中，亦先确定“先尽邻族无人承买，再由中证说合”，后又强调出卖之后“任随买主修造赔补托高填低招佃自住，听其自便，卖主族邻不得异言”，都表明了由于传统的宗法观念，亲族邻里在购房过程中仍有一定的权力。立契时由左邻右舍签字画押，并有清醮首事、保甲长、街坊、中证人等作证。体现出清代房屋买卖的自由度虽较以前有所扩大，私人对房屋拥有较大的自主权，但是，这种自主权仍然不是西方“近世”那种完全、自由的财产所有权。房屋买卖仍然不能完全地受价值规律支配，国家和宗族仍然公开或隐蔽地制约着房地产交易，体现了中国传统封建房地产交易管理的特点。

总而言之，由于城市发展程度的局限，民国时期之前的成都城市房地产交易虽有了一定的规模，但并没有形成以城市土地房屋为商品的生产交易行业及市场，近代意义上的城市房地产业并没有形成。只有在近代化的成都城市形成的过程中，政府对城市土地的开发及管理才开始由以前的仅以征赋税为目的的简单管理，逐步发展到比较专业系统的城市土地及房地产开发及管理。