西安市

西安市按照中省决策部署，主动对标“追赶超越”定位和“五个扎实”要求，紧紧抓住“一带一路”建设的历史机遇，围绕“聚焦‘三六九’，振兴大西安”奋斗目标，系统推进品质西安建设，不断释放城镇化发展潜力，城镇化质量得到明显提高。

一、总体情况

1．城镇化水平大幅提高。西安市常住人口由2011年的851.34万人，增加到2016年的883.21万人。常住人口城镇化率由2010年的69%提高到2016年的73.43%，高于全国平均水平16.08个百分点。城镇新增就业63.9万人、农村劳动力转移就业461.8万人次，城镇登记失业率控制在4%以内。以西安为核心的关中城镇群加速崛起，高陵区和阎良区分别列入全国和陕西省新型城镇化试点区，重点示范镇建设加快推进。

2．公共服务能力不断提升。连续5年坚持新增财力两个80%用于民生不动摇，2016年，城乡居民人均可支配收入分别达到35630元和15191元。城镇基本医疗保险参保率、新农合参合率分别达98.5%和99.3%，城乡居民基本养老保险参保率达到99.97%。保障性安居工程累计竣工43.58万套，组织实施移民搬迁10.1万人，率先在全省全面解决农村居民饮水安全问题。分级诊疗体系已覆盖470万城乡居民，建成农村幸福院638个，完成新农村重点村建设2573个，建成农村片区化中心社区286个。城市市政公用设施实现县城以上城镇全覆盖。交通运输网络不断完善，信息化快速推进，公共服务能力和水平大幅提高，连续5年荣获“中国最具幸福感城市”。

3．城乡统筹发展明显提高。初步形成以中心城区为核心、3个副中心、5个城市组团为支撑、60多个重点镇为基础的四级城镇体系结构。西安高新技术产业开发区、经济技术开发区、曲江新区、浐灞生态区、西安国际港务区、航空产业基地等开发区建设成效明显。各区县积极探索各具特色的城镇化发展路径，高陵初步建立了以城区和园区为中心、以示范镇为核心、以新型社区为支撑的三级新型城镇化发展体系，实现撤县设区。阎良区把新型农村社区建设作为推进城乡一体化的破冰之举，充分整合各项资源，采取有力措施强势推进，推动人口向小城镇和新型农村社区转移。

4．生态环境显著改善。大力开展城市专项治理。集中整治广告牌匾、占道经营等12项城市顽疾，钟鼓楼广场、火车站等重点区域环境明显提升。实施“美丽西安•绿色家园”行动，启动了387个城市绿化景观提升项目，加快推进8个城市出入口的景观改造提升，新建和改造提升绿地广场100个，文景山公园、灞渭桥车游湿地建成向市民免费开放。加快推进生态建设。制定出台了《秦岭生态环境保护管理办法》，扎实开展违法建筑综合整治“回头看”，强力整治保护区内的各类采矿点，遭到破坏的山体生态得到修复。加快实施环山路绿化景观提升工程，完成环山路绿化62.6公里，新建节点广场25个。持续推进治污减霾，实施减排、压煤、抑尘、治车、控秸五大工程，拆改燃煤锅炉209台，提标治理燃煤锅炉25台，削减煤炭消耗总量44.43万吨，淘汰黄标车和老旧车53581辆。加快恢复“八水绕长安”盛景，涝河渼陂湖水系生态修复工程全面启动，灞河蓝田段成为水生态治理新亮点，渭河西安段124公里河堤生态景观大道全线贯通。全年完成郊区造林绿化4.35万亩，新增城市绿地415万平方米、生态水面2753亩、湿地6753亩，荣获“国家森林城市”称号。

二、主要做法

1．深化户籍制度改革。建立城乡统一的户籍登记制度，通过设置阶梯式落户通道和差别化落户条件，优先推进城镇现有存量人口市民化，以城中村和棚户区人口、农业转移人口和随迁家属为重点，逐步解决符合条件农业转移人口落户。2017年3月，西安市出台了《进一步吸引人才放宽部分户籍准入条件户口登记办事指南》，被称为史上最宽松落户政策。此次户籍准入条件的调整落实，主要是降低西安市区户籍准入门槛，将分区域、分类实施相应落户政策，其中，具有合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等将成为积分落户政策的主要指标，并重点解决在城镇就业或居住5年以上、举家迁徙的农业转移人口及符合条件的普通劳动者落户问题。全面实行居住证制度。2016年年底前，逐步保障居住证持有人在居住地享有义务教育、就业、卫生、计划生育、文化体育、住房、法律援助和法律服务以及国家规定的其他基本公共服务。除了享有上述权利以外，居住证持有人还享有办理出入境证件、换领补领居民身份证、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试和申请授予职业资格以及其他便利。

2．推进土地管理制度改革。积极推动不动产登记改革，整合不动产登记职责，成立了市级不动产登记服务中心、不动产信息档案管理中心和不动产权籍调查中心，截至2017年6月1日，共完成11.3万件不动产权证、7.56万件确权登记、4.29万件抵押业务、抵押金额47.41亿元。建立登记信息平台，建立市级和13个区县不动产登记信息平台、不动产权籍库和不动产登记库。开展土地二级市场试点，编制了《西安市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》，已经国土部审核通过。提高集约用地水平，深入推进批而未用土地处置，全年盘活存量用地3.41万亩，处置闲置土地105宗、8610亩，目前西安市每亿元GDP建设用地规模为538亩，单位GDP建设用地下降率为6%，集约节约用地水平连续5年居全省第一。稳步推进国土资源改革，通过城市边界划定和土地规划调整，增加建设用地规模22.28万亩，核减耕地保有量97.6万亩、基本农田保护任务117.6万亩。建设用地报批由“先社保后报地”调整为“先报地后社保”，征地风险评估由上报前开展调整为下达批复后实施。探索开展了城乡建设用地增减挂钩节余指标市域范围内流转，将周至县节余指标1100亩流转至长安区异地使用。在宅基地退出上，高陵区农村三项改革试点形成了“老村规范提升、新村建设转移、整村退出融合”模式，受到国土部认可。

3．优化城镇化布局和形态。实施北跨渭河发展战略，以渭河贯穿东西为轴，高起点规划、高标准建设，打造渭河生态带、景观带和沿渭河高端产业带；加快渭河以南中心城区国际化进程，疏散非中心城区功能，提升中心城区形象品位；稳步推进产城融合、宜居宜业的渭北现代新城建设；提升阎良、临潼和鄠邑三个副中心城市综合承载能力；完善周至、蓝田、高陵、常宁、洪庆5个城市组团功能，形成一轴双城、3个副中心城市、5个城市组团和60个重点特色小城镇构成的“123560”城镇体系新格局，提高城市发展持续性、宜居性。

4．加快国际化大都市建设。累计完成城建投资1731.7亿元，建成区面积从451.4平方公里扩大到548.6平方公里。系统推进品质西安和公交都市建设，新建运营铁路北客站、3条地铁线路，农村二级公路实现全覆盖，城市综合承载力不断增强。主动融入国家“一带一路”战略，以大西安为核心的陕西自贸区成功获批。欧亚经济论坛被确定为国家“一带一路”建设十大平台之一，成功举办四届丝绸之路经济带城市圆桌会。“西安港”成为我国首个获批国际国内双代码的内陆港，“中国孟菲斯”物流之都建设不断加速。“长安号”国际货运班列实现每周三班常态化运营，开通西安至阿姆斯特丹（长安号）国际货运航班。新增国际航线37条，西安成为西北首个72小时过境免签城市。汉长安城未央宫等5处遗产列入世界遗产名录。在西安设立领事馆、签证中心的国家达到20个，国际友好城市增至29个，西安的国际影响力和美誉度进一步提升。

5．加快财税、投融资机制改革。创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的新型城镇化资金保障机制。建立城镇化财税合理分担机制。按照财权与事权相匹配的原则，积极争取国家和省上加大对西安市转移人口的财政支持力度，建立新型城镇化财政体制，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，理顺省、市、区县公共服务职责和财政分配关系，建立健全基本公共服务分担机制。统筹安排城镇化各类专项资金，集中用于城镇道路、供水、供热、绿化、环卫等设施建设。财政安排转移支付要考虑常住人口因素，积极向基层政府转移财力。建立多元化可持续的投融资体制。规范新型城镇化建设投融资平台，通过划拨、股权收购等方式，将土地、政府优质资产等注入投融资平台，增强投融资平台实力。采用多种方式吸引社会资本参与新型城镇化建设。支持符合条件的城市建设投资开发公司采取发行债券、上市融资、发行信托计划等形式筹集建设资金。积极探索利用保险资金等支持新型城镇化建设。研究制定政策性金融专项支持政策，运用市场化原则，支持城镇基础设施建设和运行。

6．深入住房保障制度改革。加快构建以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并举，以租为主，提供保障性安居工程住房，满足基本住房需求。大力发展二手房市场和住房租赁市场，推进住房供应主体多元化，满足市场多样化住房需求。建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给。完善租赁补贴制度，推进廉租住房、公共租赁住房并轨运行。制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，严格准入和退出制度，提高保障性住房物业管理、服务水平和运营效率。拓宽进城务工人员住房保障渠道。大力推行住房保障货币化，将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，多渠道筹集保障房源，采取租赁补贴、实物配租、实物配售等方式改善进城务工人员居住条件。进城务工人员集中的开发区和工业园区，可集中建设单元型或宿舍型公共租赁住房。支持用工企业建设员工集体宿舍，改善进城务工人员临时居住条件。要科学规划并配套建设基础设施和公共服务设施。逐步将稳定就业的进城务工人员纳入住房公积金制度覆盖范围。支持进城务工人员家族购买普通商品住房。

7．加强生态环境保护。按照主体功能区规划定位，完善城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度，划定生态保护红线，实施差别化的财政、投资、产业、土地、人口、环境等政策。建立健全生态补偿机制。按照反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值原则，推进资源性产品价格改革，建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。按照“谁开发、谁受益、谁补偿”原则，制定并完善生态补偿机制，提高生态补偿标准，扩大生态补偿范围，积极推进地区间横向援助试点工作。建立生态文明考核评价机制。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制，建立生态环境保护责任追究制度和生态破坏、环境损害赔偿制度。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消生产总值考核。

三、综合研判及发展建议

西安是陕西的省会，也是西部地区的龙头城市。西安市第十三次党代会对西安市的城市发展定位提出了明确目标，即“全力推进大西安建设，全面建成小康社会，向国家中心城市迈进，建西部经济强市，创西部城市最佳，奋力谱写具有历史文化特色的国际化大都市”。从当前西安的城镇化总体情况看，西安确实代表了我省最高水平。西安在经济发展与共享、社会文明与和谐、服务均等与便利、环境友好与生态、文化保护与传承等各方面稳居全省前两位。其中，城乡居民人均可支配收入、总产值、第三产业占GDP比重、R＆D经费投入强度、常住人口城镇化率、万人公共交通车辆拥有量、万人公厕拥有量、互联网宽带用户数/总户数、城区公共供水普及率、城区燃气普及率、地区绿化覆盖率、万元GDP能耗等13项指标位居全省第一；人均GDP、高中毕业生升学率、城市登记失业率、万人拥有卫生技术人员、工业固体废物综合利用率、污水集中处理率、省级及以上文保单位和非物质文化遗产等指标处于全省前列。综合反映出西安城镇化发展水平和质量较高、发展潜力巨大。

但需要注意的是，与武汉、成都、杭州等二线省会城市相比，与引领全省经济社会发展的要求相比，西安在城镇化建设中还存在着明显差距和问题。突出体现在：工业不强、开放度不高、县域经济发展滞后、民营经济发展不足、科技创新和转化能力较弱、金融业发展不够、国际化水平不高、市场配置资源决定性作用发挥不充分，与高速城镇化相适应的产业支撑力不足；文化旅游产业发展与资源优势不匹配，丰富的文化旅游资源发掘利用不足，文化保护和传承与市民的日常生活关系不密切；公共服务供给水平不高，减霾难、治堵难、治脏难、办事难、就业难、上学难、看病难、住房难、养老难等民生“九难”问题依然突出；强化依法治市、加强社会治理和提升城市品质的任务仍然十分艰巨，城市管理水平与人民群众过上美好生活的期盼依然有较大差距。总体而言，西安城镇化正由速度型向质量型转变，量质齐升将成为未来西安新型城镇化的主攻方向。

当前，西安正处在历史上机遇最多的黄金发展时期。“一带一路”战略、国家全面创新改革试验区、国家自主创新示范区、陕西自贸区西安核心区和新一轮西部大开发等一大批国家战略在西安叠加推进，全面深化改革、中国制造2025等政策红利陆续释放，特别是省委支持大西安建设，将西咸新区划归西安管理，将有效拓展发展空间、创新城市发展方式、提升城市能级、放大辐射效应，使西安自改革开放以来历史上第一次拥有了大西安的格局和体量。西安已进入了一个全新的发展时期，正站在加速转变经济发展方式和城市发展方式的重要节点上，正奋力奔跑在向万亿级城市迈进的征程上，正挺立在建成小康社会和建设国家中心城市的潮头上。未来几年，西安在推进城镇化建设中，要瞄准“具有历史文化特色的国际化大都市”的定位，“把西安作为西北的龙头扬起来”：

1．以西部经济中心建设支撑国家中心城市建设。城镇化要以产业发展为支撑，没有现代产业体系做支撑，国际化大都市就只能是空中楼阁。要把握供给侧结构性改革方向，一产抓特色促跨越，二、三产抓结构上规模，努力向产业中高端迈进。加快改造传统产业，构建以战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑、现代服务业为主体的西安特色的现代产业体系。坚持做大总量与优化结构并重、传统提升与新兴壮大并举，实施腾笼换鸟、机器换人、电商换市和培育名企、名家、名品的“三换三名”工程，推动产业向中高端跃升，以大产业支撑大西安。

2．以创新驱动发展战略增强城市活力和竞争力。加快推进国家全面创新改革试验区和高新区国家自主创新示范区建设，发挥西咸新区国家创新城市发展方式试验区综合功能，大力实施“创新能力倍增计划”，形成具有西安特色的创新驱动发展体系，推动西安制造向西安智造、西安创造转型，努力在创新驱动发展方面走在前列。用好用足西安的军工资源和国家赋予的试点政策，推动军民融合体制机制创新、军民资源开放共享、军工科技成果转化、军民融合服务体系、军民融合产业发展，建设国家军民深度融合示范城市。深化统筹科技资源改革，复制推广西安光机所、西北有色院“一院一所”改革经验，稳步推动众创、众包、众扶、众筹平台发展，加强各类人才培养，最大限度留住在西安大学生、研究生、科研人员等各类人才，使西安成为海内外青年人才创新创业的“天堂”。

3．以西咸一体化为核心推进大西安建设。从全国全省大局出发，运用系统性思维搞好大西安规划，提升西咸一体化发展水平，推动大西安多轴线、多中心发展，从人口、交通、产业和资源等进行一体化统筹，实现大西安与整个关中城市群规划的有机衔接，以城镇化发展方式推动经济发展方式转变。按照建设大都市的思路和标准，编制重要功能区规划，提升城市设计水平，实现产城高度融合。把握城市阶段性特征，开展2030、2049远景发展战略规划研究。扎实推进“多规合一”，实现城市空间布局规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等有机融合。深入推进新型城镇化和城乡发展一体化，围绕大西安，加快3个副中心城市、5个城市组团和60个小城镇建设，集中发展一批特色小镇，实现大中小城市和小城镇联动发展。推进西咸新区全面一体化融入大西安，促进城市与乡村协同发展。

4．以无缝衔接理念推动现代交通体系建设。加快建设西安国际空港、国际铁路港和国际公路港，拓展国际国内陆上物流网、空中物流网和空中客流网，形成“三港三网”开放新格局，努力将国际港务区建设成为“中国的孟菲斯”，将西安打造连通世界的西部国际交通门户。持续推进高铁和高速公路建设，争取更多重点项目纳入国家规划，加快形成“米”字形国家高铁网和高速公路网。加快关中城际铁路建设，建设一批连通市内各环线和绕城高速的快速道路，改造提升二、三环通行能力。加快构建以西安为中心的1小时交通圈、旅游圈、经济圈、生活圈和文化圈。大力推进“公交都市”建设，完善自行车道和慢行步道建设，构建以轨道交通为骨干、地面公交为主体、微型交通和慢行交通为延伸的市域公共交通体系和市域路网体系，引导居民低碳出行，建成公交都市示范城市。

5．以历史文化名城建设提升大都市品位。尊重城市的历史文化和居住生态，注重城市美学，统筹协调城市景观风貌，体现“大气、美观、绿色、特色”。正确处理古城保护与开发关系，加强大遗址、历史建筑保护修复，守护城市特色。加快推进顺城巷、三学街、北院门等一批特色街区建设和背街小巷改造，打造一批精品道路、生态走廊和城市地标，不断完善城市生活功能。加快各类停车场建设，打通“断头路”，科学布设人行立体过街设施，持续推进缓堵保畅；推进地下空间综合开发利用，加快海绵城市和地下综合管廊建设，健全道路桥梁、景观照明等标准和规范，深化城郊区域环境治理；推进智慧新城、园区、小镇、社区、商圈建设，强化区域示范，打造智慧城市新地标。持续开展“烟头革命”“厕所革命”，打造清洁文明之城。

6．以绿色发展理念推动美丽西安建设。坚持山、水、林、田、湖一体化治理，齐抓共管、协同并治，坚决做到有污必治、有违必拆，坚决打破影响西安发展的坛坛罐罐，实行最严格的生态保护制度，实现生态环境质量根本性好转。铁腕治霾，保卫蓝天。打好“减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿”组合拳，划定责任网格，实施“网格长制”，加大与关中城市群联防联控，解决“减霾难”。坚持柔性治水，全面落实“河长制”，制定水生态修复规划，持续推动浐、灞、沣、渭等水系治理，留雨水、养净水、治污水、保供水、抓节水、调季水、排涝水，再现“八水绕长安”盛景。依法治山，严格执行秦岭生态保护《条例》，加大秦岭北麓山系生态保护与修复，加快大秦岭人文生态旅游圈和秦岭国家中央公园建设，建好周至秦岭国家植物园，展示秦岭雄浑美景。坚持走生态优先、绿色发展之路，从“三个绿色”抓起，加快经济发展方式和城市发展方式转变。