陕西省新型城镇化分维度评估

本章围绕“以人为核心、以质量为关键”和“可持续发展”的核心理念，将评价体系分为“经济发展与共享、社会文明与和谐、服务均等与便利、环境友好与生态、文化保护与传承”五个维度，对陕西省新型城镇化的质量展开专题评估。

一、国内外相关评估指标体系综述

国外相关标准多从宜居的角度进行城市发展建设评价，世界范围内较为公认的标准如《联合国人居环境奖评价体系》是全球人居领域最高规格的奖励评价标准，评价内容涉及住房、基础设施、卫生、教育、交通、通信、能源、供水、环境卫生、旧城改造、可持续人类住区发展、灾后重建、城市管理和公众参与等方面，该标准的突出特点是重在过程、结果和实施性，可以说是比较重视实用性和借鉴意义的评价方式；此外还有《联合国环境署城市环境指标矩阵》《EIU全球宜居城市评价指标体系》等评价体系，主要从城市安全、医疗保健、教育文化、基础设施、交通出行、城市绿地、能源节约等方面进行评价。上述评价标准在内容设置方向上为本评估提供了重要参考，但因发达国家多已完成城镇化进程，评估关注的重点在城市，故本次评价体系中具体指标的设置还需充分结合国情省情。

国内关于新型城镇化评价标准和体系的研究尚处在探索阶段，尚未公布官方标准，但与新型城镇化建设内容相关的评价体系已有相当的积累。如，住建部于2010年组织编制并试行下发《中国人居环境奖评价指标体系》，共设置了居住环境、生态环境、社会和谐、公共安全、经济发展、资源节约六大部分，包括43项定量指标和20项定性指标；由中国城市科学研究会组织编制的《宜居城市科学评价标准》，由社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活便宜度和公共安全度六大部分组成；2016年国家发改委规划司与城市中国计划（UCI）基于合作研究项目出版的《国家新型城镇化指标体系及若干问题研究》中从数量型和质量型两个方面提出8类34项的指标体系；此外还有《国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则》《“十二五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》《生态城市建设指标》《生态县、生态市、生态省建设指标》等，均从不同的角度对城市发展建设质量进行了评价标准的设立。但上述标准和体系多以大城市为评价对象，部分指标不适用中小城镇的建设评价。

总体而言，国内外已有相关评价标准和体系为本评估的指标体系建立提供了方向性的重要借鉴，包括评价目标的引领性、指标设置的层级性、评价形式与主体的多元性等，但在具体评价内容和指标的确定还需结合陕西省域环境条件、市（区）发展基础和特质等进行针对性的研究。

二、陕西省新型城镇化评价指标体系的构建

（一）指标体系制定的依据与原则

参照国内外指标体系研究，在深刻剖析新型城镇化内涵的基础上，充分考虑指标的代表性、数据的可获取性及计算上的可操作性，构建针对陕西省市（区）的新型城镇化评价指标体系。主要制定原则如下：

（1）层次性。选取的评价指标应有层次上的差异，不仅有宏观指标与微观指标（即二级指标）的差异性，也有微观指标间的层次梯度。

（2）动态性。社会是不断变化发展的，在设计评价指标时，全面考虑经济、社会的动态发展变化，使选择的指标体系具有一定的弹性空间。

（3）易获取性。尽量保证所选指标易于采集和获取，提高指标体系的易操作性。

（4）精简性。对具体评价指标体系进行相关性分析和独立性分析，选择内涵丰富又不重复的指标构成评价指标体系。

（5）地区性。结合我省各市（区）的现状发展特征与未来发展趋势，考虑省域范围的地区环境差异对指标选取和权重赋值带来的影响。

（二）指标体系框架与内容

从新型城镇化的本质内涵和基本思路出发，依据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《陕西省新型城镇化规划（2014—2020）》的核心思想与规划目标，结合陕西各市（区）发展实际，构建形成两个层级的指标体系。

第一层级为专题层，按照本次评估的重点内容，共分为五个专题，即“经济发展与共享、社会文明与和谐、服务均等与便利、环境友好与生态、文化保护与传承”；第二层为指标层，选取特定的指标对各专题进行综合评价。

1．专题一：经济发展与共享（权重：0.27）

经济发展与共享既是新型城镇化的出发点和落脚点，又是人们追求的基本目标和开展其他人居环境建设工作的基础，其目标是全民共享发展改革的成果，最终达到共同富裕。为突出反映县域经济发展水平和经济共享水平，该模块选取10项重要指标进行评估。其中人均GDP总量、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入、第三产业占GDP比重等4项指标反映发展质量水平；非公有制经济占比、战略新兴产业占比、R＆D经费投入强度等3项指标反映发展潜力水平；人均城镇化建设维护资金、教育投入/地区生产总值、医疗卫生投入/地区生产总值等3项指标反映经济共享水平。（表2-1）

2．专题二：社会文明与和谐（权重：0.22）

社会文明与和谐反映城市发展潜力和创新能力，是城市软实力的重要体现。包含农业转移人口落户城镇、农业转移人口享有城镇基本公共服务、市民化推进、加强住房体系建设、创新城市管理水平、改革人口与土地制度等内容。为了突出反映社会文明建设，选取10项重要指标来综合判定，其中常住人口城镇化率、户籍登记城镇化率、高中毕业生升学率、城乡基本养老保险常住人口覆盖率、城乡医疗保险常住人口覆盖率、百名老人拥有社会福利床位数等6项指标反映文明进步水平；城乡居民收入比、常住人口城镇化率与户籍登记城镇化率差值、城市登记失业率、公众安全满意率等4项指标反映和谐发展水平。

3．专题三：服务均等与便利（权重：0.24）

服务均等与便利是优良人居环境最基本和最直接的体现，也是营造良好生活环境的重要体现。重点包括稳步推进义务教育、基本医疗卫生、文化体育、就业服务等城乡基本公共服务，逐步完善城镇基础设施，构建高品质的城乡服务体系。本大类由9项指标构成，其中万人拥有卫生技术人员数、万人卫生机构床位数、万人公共交通车辆拥有量、万人公共厕所拥有量等4项指标反映服务均等水平；城区小学生均用地面积、城区人均公园绿地面积、互联网宽带用户数/总户数、城区公共供水普及率、城区燃气普及率等5项指标反映生活便利水平。（表2-1<C8>）

4．专题四：环境友好与生态（权重：0.18）

环境友好与生态是人类赖以生存和发展的基础、城镇可持续发展的重要保障，其核心思想是把生态文明理念融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。为了突出反映生态绿化景观的改善效果与低碳节能的创新实践能力两大方面，选取7项重要指标。其中，城区空气质量优良率、城区绿化覆盖率2项指标反映环境生态水平；绿色建筑占新建建筑比例、工业固体废物综合利用率、污水集中处理率（市区）3项指标反映环境保护水平；城镇人均建设用地规模、万元GDP能耗2项指标反映资源节约水平。（表2-1<D4>）

5．专题五：文化保护与传承（权重：0.09）

文化是“城市的灵魂”，是传承城市“基因”的重要载体，是城镇化发展中记忆、情感、特色的根基和源泉。为了突出反映各项工作类型及内容，特选取6项定量指标。包括全市文化遗产保护投入/地方财政收入、省级及以上文保单位和非物质文化遗产数量、市级文保单位和非物质文化遗产数量等3项指标反映文化保护水平；文化艺术类展馆数量、城区文化展览类用地/城市建设用地、各级历史文化名镇保护规划编制率等3项指标反映文化传承水平。

依据5个专题，分别构建了相应的指标体系，对各市（区）的新型城镇化工作成效进行客观的定量评价。具体指标体系如下：

三、专题指标评价与结果

（一）评价过程

1．数据来源

根据评价指标体系的各项数据要求，课题组首先采用陕西省统计局提供的《陕西省统计年鉴（2017）》官方数据；其次，对于年鉴中没有统计的数据，课题组向各市（区）发放了评价指标数据问卷，由政府相关主管部门负责填报。

2．指标与数据筛选

评价指标体系共设置42项指标，课题组对所收集指标数据进行了校核，剔除了填写错误的指标，并修正了部分单位不统一的指标，在此基础上，得到了陕西省11个市（区）的指标汇总表。由于部分市（区）提供的数据有不同程度的缺失，为使评价结果最大程度反映各市（区）的工作情况，故有效数据少于5个（含5个）的指标项暂不纳入本次评价考核，在42项评价指标基础上又剔除了7项数据不足导致的无效指标项，最终得到35项有效的评价指标，并保证各评估专题之间指标项数的均衡性。

（二）计量方法

（1）将每项指标里面的最大（优）数据默认为1，即f(max)=1，利用数据相对值公式Y=X/MAX，对各项指标的所有有效数据进行相对值映射和无量纲化处理，将各项指标数据分布在0—1之间，并对数据进行排序。

（2）对于部分负向指标（指数据越小城镇化质量越高的指标数据，如城乡收入比），首先对数据按公式f(x)=1/x进行倒数处理，之后再进行步骤。

（3）通过专家打分的方式，分别对专题层和指标层赋予相应权重。

（4）针对各市（区），进行各专题得分的加权计算，得到相应的专题评分。

（5）针对每个市（区），将所有指标项的得分进行加权计算，得到各市（区）新型城镇化指标评价的总评分。

（三）指标评价结果

本次评价采用数据相对值处理方法，评分结果为相对值，反映的是各市（区）的工作质量排序和相对差距，具体分数并不具备绝对意义。

1．专题指标评价结果

为深入反映各市（区）的工作情况，分别对经济发展与共享、社会文明与和谐、服务均等与便利、环境友好与生态以及文化保护与传承五个专题进行得分统计，得到11个市（区）的专题得分，简要排名情况如表2-2：

另专题具体评分结果如下表2-3：

通过分析可以看出，陕西省各市（区）在社会文明与和谐、服务均等与便利、环境友好与生态三个专题表现良好，特别是在环境友好与生态专题，发展相对均衡，整体得分较高。在经济发展与共享、文化保护与传承两个专题，各市（区）表现欠佳，经济发展与共享专题除西安外，整体得分较低，反映出我省中等城市发展不充分，大中小城市体系有待进一步完善。

2．整体指标评价结果

通过对五大专题得分进行合计得到各市（区）的整体指标评价结果（表2-4）。整体得分前五位的是西安市、杨凌示范区、咸阳市、铜川市和宝鸡市，其在经济发展与共享、社会文明与和谐、服务均等与便利等方面具有较为明显的相对优势（表2-4）。

四、分专题评估与建议

（一）经济发展与共享

1．背景

人人共建、人人共享，是经济社会发展的理想状态。以共享发展理念引领我国发展，维护社会公平正义，保证发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这对实现更高质量更高水平的发展提出了目标要求和行动准则。本研究将经济发展与共享作为新型城镇化工作评估的第一专题，就是要将共享发展的理念融入城镇化进程，让发展成果更多、更公平地惠及全体人民，使人们在城镇化进程中有更多的获得感。

本专题主要评估内容包括以下四个方面：一是城乡一体化建设，主要评估经济建设方面的城乡均等化、城镇建设投资等方面，旨在保证经济发展成果全民共享。二是产业支撑发展，主要评估工业化和城镇化的协调同步性、产城融合发展、产业吸纳劳动力、产业发展及转型升级，旨在保证以工业化促进城镇化，强化城镇化的内在动力。三是农业现代化建设，主要评估农业多元化建设、现代农业产业园建设、农产品品牌建设等方面，旨在构筑功能复合、生产现代的农业格局，保证农业的现代可持续发展。四是投融资机制创新，主要评估金融体系建设、金融环境优化、多渠道融资等方面，旨在强化新型城镇化的金融支撑。

2．工作成效

（1）城乡融合发展效果凸显

各市（区）高度重视城乡融合发展，积极推进重点示范镇、文化旅游名镇、美丽乡村、新型农村社区建设，加大基础设施的投入力度，优化提升农村生活环境和建设水平，构筑城乡互联互通的便捷交通网络，打造均等化的公共服务体系。榆林市神木县按照城乡一体化发展的统筹布局，完成基础设施投入20亿元，加快推进锦界、大柳塔、大保当等重点镇和高家堡国家历史文化名镇建设提档升级，不断做大做强重点镇，真正做到城乡建设投资和建设水平的一体化和均等化。各市（区）在教育、医疗卫生方面投入力度持续加大，重点推进进城务工农民享受市民待遇，促进城乡公共服务均等化。渭南市富平县的教育投入资金占当年GDP总量的7.39%，远高于全国4%的平均水平。

（2）产城融合发展稳步推进

各市（区）依据自身特色大力推进循环工业园、生态旅游园、现代农业园、经济产业核心区等园区建设，以产兴城、产业强镇促进产城融合发展。铜川市耀州区把打造“八大产业核心区”作为推进新型城镇化的重点，以项目为抓手，以产业为支撑，发挥产业核心区示范效应，带动城区建设，不断提升产业园区和城区的空间契合，为城镇化发展提供持续动力。各市（区）重视在园区建设中不同产业类型之间的相互融合，不断强化，形成园区与城市定位相互促进、相互融合的发展格局。杨凌示范区依托现代化农业产业体系，以“第六产业”运营理念为引领，积极改善“两河”旅游基础条件，建成投运一批景观节点，发展多处现代农庄和家庭农场，逐步构建“三生（生产、生活、生态）共融”的新型产业模式，进一步增强了杨凌在国家农业高新技术产业方面的示范和引领作用，强化了杨凌在关中城镇群中的地位和作用。

（3）农业现代化进程加快

各市（区）特别是农业型县（区）突出自身农业优势，积极开展农业经济集群建设，有效弥补了农村发展短板，进一步增强了新型城镇化发展潜能。杨凌示范区以小湋河河谷、杨扶路“一路一谷”为依托，打造10个集采摘、休闲、观光和新品种、新模式展示为一体的现代农庄经济集群，带动设施农业提质增效，促进了农民增收。榆林市神木县加强与省内外农业高新技术院所合作，推进现代农业陕北示范基地建设，重点扶持一批小杂粮精深加工企业和红枣深加工项目，产品的商品转化率达到85%，农业效益进一步提高。渭南市富平县大力发展温室蔬菜瓜果、关中奶山羊奶牛养殖、苹果柿子食品深加工等产业，培养发展了多旗食品、秦香辣椒、科农果业、马家坡柿子等一批特色品牌，注册各类农产品商标200余个，获得多个国家级、省级著名商标，农产品品牌化工作开展良好。

（4）社会融资渠道进一步拓宽

各市（区）突出产业优势，明确城镇化建设重点，打造投融资平台，引导社会资本进入城镇建设领域。延安市黄陵县结合文化旅游发展和投融资需要，组建了黄陵县旅游文化投资有限公司，以PPP模式开发建设黄陵国家森林公园，引入民间投资7亿元，完成轩辕养生谷、紫峨寺等景区的先期投资建设。榆林市神木县引导全社会广泛参与城乡一体化建设，鼓励能人返乡任职，发挥其知识、专业方面的优势，带动农民创业致富。组建成立金控集团、文旅集团，增强政府资金撬动作用，进一步拓展了城镇化融资渠道。

3．存在问题

（1）产业支撑能力有待加强

县域经济特色不够鲜明，城镇产业结构单一。整体而言，各市（区）尚未形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济，以产兴城、产城互动的效应有待加强。目前还不能有效满足农村转移人口充分就业的需要，致使进城农民出现返乡现象，影响新型城镇化进程。

工业化水平不高，有待差异化发展。各市（区）尽管都明确了主导发展产业，但多数依赖于能源、矿产、农业，存在着产业层次低、产业结构趋同、产业链条偏短、附加值低等问题，产业聚集效应发挥还不充分，应对市场风险能力较弱。

（2）劳动力吸纳能力有待增强

多数市（区）已经进入工业化中期，第三产业本应该呈现较快增长，成为吸纳劳动力的主体。但由于产业结构不合理，工业对服务业拉动作用有限，形成了一产传统、二产粗放、三产滞后的局面，以物流、消费、文娱、社区服务为代表的现代服务业发展滞后，难以有效吸收农村转移劳动力，带动就业增长和促进经济发展作用不明显。

4．可借鉴的经验与做法

城乡融合发展方面。积极开展重点示范镇、文化旅游名镇、美丽乡村、新型农村社区等镇村建设，以各类产业园区建设为带动，促进镇村经济发展，提升镇村公共服务品质，改善镇村人居环境，缩小城乡差距。

产城融合发展方面。一是依据自身特色推进循环工业园区、生态旅游园区、现代农业、经济产业核心区建设，以产兴城，产业强镇，促进产城融合发展；二是重视园区建设中的三产融合，强化农业向物流运输业、服务业的拓展。

农业现代化方面。一是结合自身农业优势，积极开展农业经济集群建设；二是及时更新农业经营理念，积极构建“政府—企业—科研院所—农户”多方协作机制；三是积极推进农业品牌建设，提升农业发展的竞争力和附加值。

投融资创新方面。以政府投资为基础，通过政企合作、以奖代补等形式撬动社会资本进入产业发展、基础设施建设、公共服务设施建设等领域，形成激发效应和资本的良性运作，从而推动新型城镇化建设。

5．工作建议

（1）提升工业园区水平，增强产业支撑力度

坚持以产兴城，大力推进工业集中区建设。全省中小企业近50%营业收入来自县域工业集中区和各类园区，各市（区）更应把建设县域工业集中区和产业园区作为加快县域经济发展的重要抓手，鼓励企业入驻标准厂房和企业服务中心，进一步优化产业结构，提升二产对一产、三产的带动能力，促进产城协调发展，为城镇化建设提供有力支撑。

坚持一县一产，壮大县域特色优势产业。结合各地资源禀赋、区位特点、产业基础等条件，坚持一县一产发展，推动县域优势产业的形成。陕北各市（区）依托能源优势重点推进产业升级转型，发展高端化工产业；陕南各市（区）守好生态安全底线，稳步推进绿色循环经济发展；关中各市（区）依托人口及农业资源禀赋，积极推进现代农业、现代服务业及其他产业的拓展融合。

坚持全民参与，鼓励民营企业发展。鼓励、引导外出务工的农民工回乡创业，加强创业培训，优化创业环境，建立中小企业创业基地，打造一批支撑民营经济加快发展的平台和载体，为民营企业尤其是小微型民营企业发展营造良好的环境和条件。

（2）加快服务业发展，提高就业人口吸纳能力

大力发展旅游业。突出地域特色，因地制宜打造历史文化旅游、生态旅游、红色旅游系列品牌，积极发展民俗风情、科教观展、民俗乡村等特色旅游，促进农林旅游融合发展。

大力发展新型服务业。紧盯互联网发展趋势，大力发展农村电商、网上购物等新型服务业态，发展分享经济，利用网络销售提高农村土特产优势，通过互联网缩小城乡服务业发展差距。

大力发展生活服务业。发展便民利民社区商业，加快城镇商业广场、特色商业街、商贸聚集区建设，支持便利店、中小超市等社区商业模式发展，为居民提供便利舒适的生活服务圈。

（3）积极推进农业现代化，打造经济发展新增长点

构建新型农业经营体系。一是加快培育新型农业经营主体。以农业龙头企业、农民专业合作社为主的新型农业经营主体，积极倡导工商资本投资农业，明确不同经营主体的功能定位和优势领域，大力发展产业化经营。二是推进农业经营机制创新。创新现代农业经营方式，完善利益联结机制，协调农户与龙头间的利益分配。三是构建农业社会化服务体系。以公共服务机构为依托，农业经营性服务组织为补充，覆盖全程、便捷高效的农业社会化服务体系，为现代农业发展提供全方位、全过程服务。

完善现代农业产业体系。一是发展农产品加工业，提升农产品附加值。通过培育现代经营主体，推进现代农业标准化园区、农产品加工物流区建设，增加农产品附加值，并推动农产品物流等相关产业的抱团集聚发展。二是完善农业配套设施，推进全过程体系建设。大力发展农产品产地贮藏设施、物流冷链系统，推广农产品电子商务营销，建设农产品综合物流园区，积极发展现代农业新型流通体系。三是重点发展育种产业，构建现代种业体系。借鉴国际先进育种经验，依托我省农业技术优势及秦巴山区自然区位优势，加强杨陵区及陕南等试点的种业创新繁育，深化种业体制改革，构建产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系。四是发展新兴农业，探索农业可持续性建设。加快发展生态农业、休闲观光农业、生物农业、智能农业等农业新兴产业，打造成农业新兴产业集聚区和增长极。

（4）创新资金体制机制，加大新型城镇化建设保障

强化金融对新型城镇化支持力度。大力发展地方法人金融机构，增强地方投融资能力和体系建设，鼓励金融机构积极参与城镇基础设施、公共服务、产业转型升级等方面建设，切实提升存贷比。鼓励金融机构开展农村土地承包经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权、林权等抵押贷款业务试点。

建立多元化、可持续的城乡建设资金保障机制。探索地方政府通过市政债券等多种形式，拓宽城市建设融资渠道。充分应用市场化运作手段，采用PPP、BOT、BT等新型投融资模式，吸引更多的投资者参与城市开发建设，努力形成以政府为主体、各类资本广泛参与的城市建设资金投入新格局。

加大金融创新力度。大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构，扩大财政涉农保险补贴资金规模和“银保富”等农业保险产品覆盖面，完善对新型农业经营主体的金融服务，提升金融支持实体经济能力。

（二）社会文明与和谐

1．背景

重视社会文明建设是新型城镇化战略主旨与内涵的重要体现。本专题评估的核心主旨是依托相应的政策、法规、制度、措施的制定和政府公共服务的提升，以数字化、信息化为支撑的技术创新，保障和推动社会文明建设。通过关注民生、改善民生和保障民生，推动实现人的城镇化。

本专题评估内容主要包括以下四个方面：政府服务与行政效率，重点围绕政府信息公开透明度、简政放权、市民办事效率以及部门之间的信息协调情况展开评估；政府保障房体系建设，重点围绕保障房和社会保障设施建设情况展开评估；城镇数字化与信息化建设，重点围绕“三规合一”编制、数字城镇、大数据与智慧城市、城市信息化管理等方面展开评估；政府管理体制创新，重点围绕机构设置与精简、完善民主监督、制度创新与公众参与等方面展开评估。

2．工作成效

（1）创新举措提升城市管理水平

大力推进“五证合一”“一照一码”，推广“一套材料、一表登记、一窗受理”工作模式，推进部门间信息共享互认，实施乡镇便民服务代办员制度、限时办结制，进一步提高办事效率。铜川市耀州区便民服务中心将办事窗口整合为30个，进驻中心25个政府职能部门、3个公共服务单位，集中办理行政审批和公共服务事项精简到143项，成为集公共服务、行政审批、电子监察“三位一体”的管理平台。咸阳市彬县将涉及面广、办件量大且与企业和群众密切相关的行政审批单位及其公共服务项目集中到市民中心办理，真正实现了“进一个门办多项事”，并提供文印、照相、上网、阅读、热水等配套服务，让企业和市民在方便温馨的环境中办理各项业务。

（2）积极推动人口市民化

各市（区）均放开建制镇和小城市落户限制，不以退出“三权”作为农村居民进城落户的条件，本人及其共同居住生活的家庭成员可在当地申请登记常住户口。加快推进农村集体土地确权登记工作，保护成员的集体财产权和收益分配权。榆林市神木市通过对全县国家计划内统招的大专及以上学历的高校毕业生实施分配公租房的政策，积极引导高校毕业生在县城落户。杨凌示范区探索实施统一城乡户口登记制度，健全人口信息管理制度，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产等信息系统，推动信息整合和共享。咸阳市彬县保障农业转移人口随迁子女平等享有受教育权利，妥善解决农业转移人口随迁子女入园问题，保障随迁子女与当地户籍适龄幼儿同等享有入园的权利。扩大农业转移人口城镇社会保障覆盖面，积极构建与城镇职工平等参加工伤、失业、生育等保险并享受相应待遇。

（3）初步建立以保障房为核心的新市民安居体系

各市（区）将保障房建设作为新型城镇化建设的重点工作，出台了相关的政策和措施予以扶持，基本形成了以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房体系。汉中市南郑区通过“三房打通”政策，打通保障性安居工程与存量商品房通道，通过购买和长期租赁方式，把适合或经改造符合公共租赁住房条件的存量商品房转为公共租赁住房房源，配租给保障对象，保障了各类政策性用房的整体合理性供给。

（4）积极构建智慧城镇和数字化管理

各市（区）加快建设智慧城市，大力推行“互联网+政务服务”，推行“一卡通”“一号通”“一点通”等系统应用，打造政务服务“一张网”，实现大数据综合监管。延安市黄陵县店头镇结合实际，提出“数字城镇”总体建设思路，“数字店头”信息平台主要囊括了办公、民生保障、平安城镇和城市管理四大系统，以及门户网站和信息大厅等，采取数字化、网格化、自动化、无纸化的全新管理模式。如城市管理系统通过三维规划立体式展现了店头已建成的城区面貌现状，并对店头在建、续建项目的立项、手续、进度到验收的每个过程进行记录，及时掌握项目进展情况，通过地下管网图的绘制，减少后续建设对地下管网的损害。咸阳市彬县智慧城市和信息化建设紧紧围绕“优政、惠民、兴业”这条主线，以融合应用为根本，以机制创新为关键，全面整合各部门和公共服务单位的机房、网络、服务器等基础资源，建立大数据平台，做到资源统管、数据共享、业务协同、综合利用。渭南市富平县初步构建了县域空间“一张蓝图”、信息管理“一个平台”、联动审批“一套机制”的框架体系，确保“多规合一”在发展目标、主要指标性空间、开发边界、建设用地等空间管控内容一致。

3．存在问题

（1）管理体制与机制亟待创新

各市（区）均成立了新型城镇化领导小组，但目标责任落实不到位，导致在新型城镇化推进过程中，不同部门之间的协调和沟通还存在一定的问题，同时不同部门之间提供的基础数据和信息也存在着一定程度上的不一致；其次，受限于行政体制，部分市（区）的管理权限相对较低，例如安康市恒口示范区的很多行政权限还在一定程度上归属于安康市汉滨区，导致区上的很多工作难以及时决策和有效推进；最后，各市（区）政府关于入城农民的户籍制度改革、市民化转移，以及宅基地推出机制等方面的配套政策也有待进一步加强。

（2）人口市民化动力不足

相比过去而言，如今土地制度改革释放出巨大政策福利，城乡社会福利差距缩小，更多的农村户口持有者更愿意拿着农村户口在城市工作，享受城市与农村的双重待遇，更有甚者想从城镇居民户口转为农村户口，农民自身市民化意愿不强烈。城市自身吸引力不足，农民市民化社会保障成本较高，政府短期内难以负担，在完善社会保障体系方面断层、脱节情况严重，相关生活配套设施不完善，影响到农业转移人口市民化的进程。城市经济发展不充分，难以提供大量就业岗位，农民工就业渠道单一，多流向大城市而不是小城市。

（3）社会治理理念与模式相对滞后

“重管理、轻服务”“重局部、轻全局”“重政府、轻社会”的“三重三轻”现象依然严重，有关部门受制于定势思维和部门利益，社会治理碎片化问题突出，社会组织、社区和公民个人在社会治理中的参与性严重不足。乡镇一级普遍存在着“有限权力、无限责任”的现象，责权利不统一、不对等、人财物不配套。撤乡并镇，群众就近方便办事的难度增大。社区工作“行政化”色彩浓厚，与社区居民联系减少，直接影响到居民参与社区建设和管理的积极性。

（4）信息化水平有待提升

部分市（区）开展了信息化与智慧城市建设，但各单位和部门存在着各自为政的现象，公安、民政、电信、金融等单位都在各自行业和系统内搭建了信息平台，却没有建立有效的信息共享机制。不同部门之间还存在职能交叉重叠，协同性不足，“信息孤岛”和“信息打架”现象同时并存，尽快促进社会治理体制从碎片化到系统化的转变，建立社会治理大数据，已是当务之急。城市管理、计算机与网络、数据分析等方面的技术人员也非常缺乏，尽管各市（区）在人才引进、人才培养、体制机制上都制定了相应的措施，但由于其在收入水平、就业环境、基本社会公共服务、生活舒适度等方面与大城市相比还存在一定的差距，对人才吸引力依然不足，导致相关工作无法深入进行，信息化建设成果与预期还存在一定差距，社会治理信息化程度不高。

4．可借鉴的工作经验与做法

建立健全农业转移人口市民化推进机制。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，政府主要承担农业转移人口义务教育、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。

推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推行基本公共卫生服务均等化。把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，采用“保障房—廉租房—经济适用房”三房打通策略，避免单类住房供给与需求不匹配，实现住房资源统筹配置和分类落实。

健全覆盖农民工的公共就业服务体系，实现就业信息联网，为农民工提供免费的就业信息和政策咨询，建设一批农民创业基地和创业园。

推进农村土地经营权有序流转。健全土地流转服务平台，建立土地流转监测制度，严格规范土地流转行为，构筑完善土地“三权”分置体系。

构建智慧城市。通过“互联网+政务服务”的数字化平台建设，建设政务公开、公众意见收集、公共监督的阳光政务系统，搭建规划管理网络信息平台，支撑“多规合一”的管理和落实。

5．工作建议

（1）有效整合政府各类信息，提升政府服务水平

一是各市（区）应尽快构筑统一的政府信息服务平台，打造政务服务“一张网”，推进部门间信息共享互认，实现政务信息与生活服务信息的有效融合。二是加快构建便捷高效的服务体系，推广便民服务代办员制度、限时办结等制度，进一步提高办事效率，树立廉洁、勤政、务实、高效、透明的政府形象。三是赋予民众政府信息请求权，主动向全社会提供准确、适时的信息服务，确保用户在公平、法治和宽松的环境下及时获取和利用可公开的政府信息。

（2）创新体制机制，强化对高技术人才的吸引

一是加强高层次、高技能人才队伍建设，包括高层次创新型科技人才、高层次企业经营管理人才、高层次党政领导人才和高技能人才。二是突出重点领域人才培养，包括新型工业化领域、科技领域、城市规划与城市管理领域、投融资领域、社会工作领域和知识产权领域。三是抓好重点区域人才开发，加快各市（区）产业园区和规划管理部门管理人才引进，努力打造产城融合与城市管理人才发展后发优势。

（3）加强宣传引导，建立健全公众参与机制

一是加强宣传教育，修复重建社会资本。大力开展传统美德的宣传教育工作，弘扬我国的传统文化，用劣惩优奖的制度化方式加强社会诚信建设，丰富公众群体内部的结合型社会资本。政府要做好榜样，注重承诺，杜绝朝令夕改的政策及作风，增强公众对政府的信任，增强公众的参与意愿。同时，政府要通过引导和宣传，加强公众全体之间，例如与NGO之间的合作与交流，增强跨群体之间的沟通型和联系型社会资本，增加公众参与的路径，提高参与意愿与参与成效之间的转化率。二是完善法律法规，构建法制有序的公众参与。要在现有基础上，进一步制定和完善人民有序参与的法律规定，不断扩大公众参与的范围和途径，切实保障公众参与权利。建立健全从信息公开、到论证会、到听证会、到村民或村民代表会议、到调查或访谈、到座谈会、再到说明会等一系列的公众参与制度。同时，要探索建立不同利益群众权益诉求的收集、整合、协调和平衡机制，把不同利益群众的利益诉求通过法律规定的程序收集起来，使之成为公众参与的立法依据。

（4）立足长远思维，加快社会文明建设步伐

一是建议各市（区）成立由政府直接领导的、跨部门的改革领导协调机构，进行顶层设计和总体规划，防止部门利益对改革的锁定。要通过法律形式将改革目标上升为政府意志，形成顶层设计的高度权威，推进自上而下的改革。二是要有长远的战略眼光，谋划长远之道，少用权宜之计。继续深化改革，要有长远的战略思维，放眼到一个更长的时间维度与更大的时代背景中去理解当下改革，理清部门利益与整体利益、短期利益与长期利益的关系，准确把握改革时机。三是要深谋远虑，有锐意改革的勇气，强调治本而不是治标。未来深化改革要发挥锐意改革精神，将重心放在“硬核”问题上，集中精力在重点领域和关键环节有所突破，破除体制机制性障碍，解决深层次矛盾。四是要系统设计、通盘考虑。要建立监督机制，增强改革政策执行力度，允许地方因地制宜，但要着力防止相关方逃避执行、选择性执行等，要制定严格、系统的改革配套政策，形成决策前有调研论证，执行中有监督问责，执行后有评价追究的全程制约机制。要建立改革失误的预警和应对机制，形成改革的激励机制，完善政绩考核体系，激励部门及利益相关者参与改革。

（三）服务均等与便利

1．背景

以公共服务与基础设施为重要支撑的舒适便利的城市生活是优良人居环境最基本和最直接的体现。本专题评估的核心主旨是实现和谐、便利、舒适的城乡生活，重点包括稳步推进义务教育、基本医疗卫生、文化体育、基本养老、就业服务等城乡基本公共服务，逐步完善城镇基础设施，构建高品质的城乡服务体系。

本专题评估内容主要包括以下三个方面：一是公共服务与基础设施体系的健全程度。以构建高效、完整的公共服务体系为目标，合理配置公共资源，重点加强教育、医疗、养老、文体等公共服务设施建设，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。二是公共服务与基础设施的建设水平和服务品质。全面提升各类服务设施的规模、品质与服务效能，为全体居民提供各类使用方便的基本服务设施和公共活动空间。三是城乡公共服务投入的均等化水平。以公平、共享为目标，按照基本公共服务公益化、非基本公共服务市场化的方向，保证城市公共资源分配的社会公正，促进城乡和谐发展。

2．工作成效

（1）全面提升城乡公共服务水平

创新医疗体系模式。各市（区）稳步推进各级公立医院综合改革、分级诊疗制度、乡村医生队伍建设等一系列医改，完善基层医疗机构建设，基本形成了以县（区）级医院为龙头、卫生院为枢纽、村卫生室为基础的覆盖全县的三级医疗服务网络。加快推动优质医疗资源成立医疗联合体，初步实现分级诊疗、双向转诊格局，达到医疗资源最大化利用和居民就诊的合理分流。咸阳市彬县“1+X”医药卫生体制改革新模式初显成效，西安交大一附院彬县医院PACS系统（影像归档和通信系统）上线和陕西省首个“迈瑞区域性示范实验室”的建成，带动了医疗卫生水平的整体提高。渭南市富平县县级医院与省人民医院成立医疗联合体，建立起医疗质量安全可靠、医保农合成本可控、老百姓满意度高的医疗新秩序。

推动教育事业现代化、均衡化发展。科学整合公办学校，改建、扩建薄弱学校，利用现代信息技术促进数字资源共享，缩小了城乡、校际差距。落实普通高中免学费政策，畅通了中高职衔接通道，搭建优秀中职生升入本科的“立交桥”。榆林神木市全面推行了“教育发展联合体”管理模式，将全市学校组建了8个教育发展联合体，促进中小学教师在区域内合理有序流动，以城带乡，探索城乡一体的公平教育体系改革，为城乡教育公平提供宝贵经验。所有学校都建成了标准化实验室、计算机室，并接入了百兆光纤教育专线，所有班级都配备了交互式电子白板和多媒体设备，推动教育优质发展。咸阳市彬县在全省率先建成县级教育园区，在全市率先建成特殊教育学校，教育设施建设在全省走在前列。西安市阎良区西飞一中成立“高新合作班”，与高新一中在管理理念、师资培训、教育教学、信息交流、优等生培养等方面同步，在教育教学课程改革及高考备考方面实行信息资源共享，两校定期开展形式多样的学习交流活动。

完善城乡一体文化服务网络。各市（区）构建形成由县（区）图书馆文化馆、乡镇综合文化站、村级文化活动室组成的三级公共文化服务设施网络，开展“两馆一站”免费开放服务、“文化下乡”等活动，实现了文化资源共享。榆林神木市全市公益性文化设施达标率100%，公共文化场馆全部免费开放。杨凌示范区杨陵区农家书屋、村级文化活动广场实现了村和社区全覆盖。渭南市富平县实现了广播电视由标清到高清的转变，是全省唯一一家县级高清化、数字化、现代化的电视台。

不断提升社会保障水平。积极推动全面参保，统一了城乡居民基本养老保险制度，健全社会保障体系。实施“两线合一”，实现农村低保与扶贫开发有效衔接。开展居家养老、医养融合等养老新模式，保障各类特殊群体利益。延安市黄陵县积极推行“五险合一”经办模式，稳步推行居家养老、社区养老服务模式，关注农村“三留守”人员、鳏寡孤独、空巢老人和残疾人等重点人群，实现兜底保障全覆盖。西安市阎良区完善“区养老机构—社区居家养老—农村居家养老”三级养老服务设施，社会养老服务政策、制度在服务对象上没有农业户籍与非农户籍限制，实现了养老设施和服务管理资源共享。

（2）不断提升城乡基础设施水平

加强基础设施互联互通。统筹推进交通、信息、电网等基础设施建设，促进各种交通方式融合发展。咸阳市彬县豳风泾河大桥提前实现合龙，西平铁路建成通车，结束了彬县不通火车的历史，城乡基础设施全面加强。汉中市南郑区互联互通的交通路网基本形成，十天高速、宝汉高速和西成客专快速建设，城市道路总里程达68公里，新改建农村公路462公里。铜川市耀州区形成“三纵三横”城市路网格局，打造精品养护线路50公里，改造拓宽区镇道路114公里。

系统构建市政公用设施。统筹布局市政设施和地下综合管廊，推动地下管网共建共享，稳步推进城市人均道路面积、城镇用水普及率、燃气普及率等均逐年递增，污水处理率快速增长，提升了市政设施保障能力。铜川市耀州区在市政管网建设中，全部采用地下综合管廊的形式，便于统筹安排给水、排水、电力、电信、燃气等管网，并在管廊内部预留空间充足，保证各类电缆、光缆、管线能够顺利进廊使用。咸阳市彬县建成了泾河城防一期工程，将城市安全、景观提升、空间扩容融为一体，将城区面积扩大到14平方公里。

积极创建美丽乡村。加快建设新型农村社区，统筹推动乡村道路硬化、村庄亮化、卫生净化、村庄绿化、环境美化，做好相关的水、电、路、亮化等基础设施建设，改善村容村貌和农民人居环境，满足农村公共服务需求。宝鸡市眉县在全省率先实现光纤进村入户全覆盖。西安市阎良区完善农村环境基础设施建设，农村实现了“户户通自来水、户户通电话、户户通有线电视、组组通油路、村村通公交”。商洛市丹凤县加大集镇垃圾污水处理设施和农村垃圾转运站建设，推广使用沼气清洁能源，加强农村饮用水源保护，发展农村沼气、规模养殖场沼气发电，积极争创清洁家园、清洁能源、清洁水源。杨凌示范区杨陵区按照“村庄收集、镇区及社区转运、集中处理”的原则统一处理各个村庄产生的垃圾，制定农村垃圾分类奖惩制度，逐步推广并实现农村垃圾分类收集。

（3）持续提高信息化服务水平

进一步提高农村有线电视网络、互联网覆盖率，推进平台上移、服务下延，建设综合性和专业性信息资源和服务平台。咸阳市彬县建设了视频监控网格化管理系统，参照县社会服务管理指挥大厅，在城关、龙高和城管局建成了指挥分平台，构建了基层网格信息化支撑体系。延安市黄陵县推行“网格化”社会管理，提升了民生服务、社会治理、城镇管理、治安防控、政务运行等公共服务信息化水平，群众和社区工作者沟通服务真正达到“零距离”。

3．存在问题

各市（区）在新型城镇化发展中的公共服务与基础设施建设方面，取得了明显的成绩，但仍存在一些较为突出的问题，主要表现为三个方面：

（1）公共服务体系和系统性规划尚不完善

一是公共服务整体体系、防灾综合体系的规划与建设普遍程度不高，部分市、县（区）出现的资金筹集与到位不佳等问题都会影响服务体系的健全化。二是部分地区公共服务资源仍难以满足需求。如部分县镇教育资源与硬件配套总量不足，一些工业（产业）园区生活配套设施仍滞后，缺少文体活动中心、商场、医院和菜市场，不能顺利保障职工正常生活，一定程度上加重了企业“招工难”“留人难”问题，对园区的招商和投资发展环境也造成了不利影响。

（2）基础设施的智慧化与信息化程度依然偏低

结合各市（区）经济发展情况，基础设施的智慧化和信息化普及仍任重道远。例如，医疗卫生服务尚处于解决基础服务半径问题阶段，尚未推广现代化的在线预约和面向社区、家庭的远程医疗服务；美丽乡村建设仍需深入，争取早日实施以电脑、宽带网络和信息下乡入户为主要内容的“信息化三下乡”工程，方便农民获取信息；“数字社区”网格化管理手段仅在部分试点试行，难以达到整合社区服务资源和各种支付手段，推进水电气热等公共事业信息化方便居民使用的要求；文化事业注重物质保障建设，数字博物馆、图书馆和档案馆等服务平台建设没有同步跟进。

（3）城乡公共服务差异仍然较大

各市（区）在基本公共服务领域的城乡差异仍然较大，尤其在硬件设施建设和服务管理水平等方面较为明显。例如，医疗卫生费用和医疗卫生资源的数据显示城乡之间医疗卫生基本公共服务的现状仍有差距。医疗、教育、体育、文化等公共服务现代化、信息化建设试点主要在城区推行，医疗模式、教育师资、文化活动组织等在城区推广效果显著，但在乡村地区仍需提升、改进和资金投入。

4．可借鉴的工作经验与做法

鼓励市、县（区）教育、医疗等公共服务与区域优质服务资源形成联合体，充分发挥高水平教育、医疗服务资源对基层服务机构的支持作用，实现资源共享、信息互联、服务同质，提高居民生活质量。

完善社会保障体系，推进社会保障由制度全覆盖向人群全覆盖、由补缺型向适度普惠型转变。

探索PPP参与县城建新途径，引导社会资本按照PPP模式参与地下综合管廊的建设和运营。

构建现代化、信息化的公共服务平台，实现信息集中采集、多方利用。通过智能与网格化方式开展对各级公共服务的决策、规划和管理等工作，有利于实现部门间的业务协同和信息共享，便于公共服务精细化管理，逐步实现公共服务事项的均等覆盖。

注重防灾、治理等市政服务项目与提升城市形象、打造城市特色相结合，集城市治污、降尘、控烟、固堤、治水等工作与增绿、造景等工程于一体，提升城市建设品质。

5．工作建议

（1）建立层级健全、规模匹配的城乡公共服务体系

构建并完善市区、县城、社区、镇村等多级公共服务层级。县城集中建设区内配置大、中型公共服务设施，服务范围涉及整个县（区）域，以实现公共设施效益最大化。在社区单元内配置小型公共服务设施，其服务范围为局部片区。镇村级公共服务设施应尽量集中配置，形成公共中心。

合理规划公共服务设施的空间布局。按照各市（区）服务人口的规模和分布确定公共服务设施的等级、规模和位置，促进公共资源可达性和公平性。乡村居民居住地的选择在很大程度上受到耕种地点的影响和制约，故乡村公共服务设施的配置，应充分考虑各县（区）农业经济比重仍普遍较大的阶段特征，以乡村生产生活空间统筹谋划、就近布局为前提，进行适度集中和使用提效。

（2）推进公共服务城乡均等发展，促进城乡融合发展

推进义务教育优质均衡发展，扩大普惠性学前教育资源。全面改善贫困地区薄弱学校办学条件，加快城乡义务教育公办学校标准化建设，推进义务教育国家基本均衡县创建工作，确保全部县（区）通过创建验收。推进普通高中标准化学校建设，加快普及高中阶段教育。加大中省补助投入，重点改建县城过境公路、畅通城际间拥堵路段。积极实施通村公路完善、安全生命防护、桥涵配套及危桥改造等工程，带动县域经济发展。

（3）借力市场资源，加快推进公益性服务设施建设

明确公共服务设施的市场化范围，按照基本公共服务公益化、非基本公共服务市场化的方向，重点加强教育、养老、医疗、文化、体育等公共服务设施建设，对于目前潜在需求巨大、后备资金不足的养老事业，鼓励联合社会资本进入。

（4）用好大数据，构建公共服务信息化平台

加快公共信息平台与数据库建设，建立城市公共基础数据库、城市公共信息平台，方便居民日常生活相关信息查询和事务办理。健全城市运行与安全的信息化系统，重点建设城市交通、市政设施、社会安全、灾害预警、灾时疏散救援等城市运行和安全的信息化系统，提高城市运行效率、社会安全事件和防灾救灾应急处理能力。

（四）环境友好与生态

1．背景

环境友好是人类可持续发展的前提条件。本专题将以打造舒适、健康、宜人的人居环境和自然环境为目标，重点审视环境保护的措施与效果。本专题评估的核心主旨是把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

本专题评估内容主要包括以下三个方面：一是生态环境的保护与改善。面对自然生态区域进行严格保护，包括水体湿地、森林、农田等自然要素，加强区域生态格局的营建、培育健康生态群落，建立生态自循环系统，从而有效提高环境承载力、发挥生态景观区的生态效应。二是绿化景观的营造与美化。加强各市（区）内外绿化植被的数量与种类，增加特色公园绿地建设，尤其是能吸引市民的有趣味性、观赏性、具有主题特色的景观体验区，如湿地公园、森林公园等生态郊野公园。三是资源的节约与循环利用。针对各市（区）自然气候特征、地域文化传统、经济发展状况和资源条件，采用适宜的生态技术设施与解决方案。通过地方可再生能源的开发、再生水、可循环材料等资源利用技术的应用，控制能源消耗，提高能源管理效率，减少以化石燃料为主的能源消耗和温室气体排放，加强资源的保护与再利用。

2．工作成效

（1）生态保育和环境治理的各项措施稳步推进

生态保育与涵养扎实开展。各市（区）高度重视生态环境的保育与涵养工作，尤其在对江河流域的生态修复和综合治理、水源地保护、工矿区生态环境整治、水土保持与类生态修复方面做出了很大努力。商洛市丹凤县大力实施丹江流域生态修复与综合治理，主要河流断面水质均达到Ⅲ类水质以上，丹江出境断面水质好于Ⅱ类水质，确保“一江清水供京津”。咸阳市彬县实施煤矿综合治理工程，采煤沉陷区和矿山地质环境得到恢复治理，加强采矿区生态修复，发展生态矿业，坚持依法治理矿区、储煤场和煤炭运输环境，加快辖区内环保型经营性储煤场建设。杨凌示范区开展湿地保护工程，建成渭河湿地生态公园、漆水河湿地公园和城东湿地生态公园，提高湿地自然净化能力，构建起环形生态涵养景观区。

森林覆盖水平明显提高。各市（区）积极开展生态林、经济林、水源涵养林的建设，加强对县乡道路、城周山体等重点区域的绿化美化，改善区域气候，减轻风沙和干旱的危害，保持生态绿化环境的可持续发展。榆林市神木县全县通过治理长城沿线风沙区，退耕还林，实施两山森林公园、三北防护林四期及天然林保护等山川秀美工程。铜川市耀州区按照“适地适树”的原则，选择最适合当地土壤气候和成林快的树种，充分利用沟壑地带、撂荒地等区域，种植抗旱能力较强的树种。汉中市南郑区以生态林、经济林、水源涵养林建设为重点，构建生态廊道，在黎坪、碑坝、红庙、小南海等丘陵区构建生态涵养功能板块，保持生态环境可持续发展。

治污净水工作不断加强。各市（区）通过生活污水处理体系的建设、分类处理模式的完善、工业废水处理技术的提升等措施有效开展治污净水工程，成效较为明显。宝鸡市眉县按照生活污水“县城动力处理、镇村湿地处理”的思路，以集中处理和人工湿地分散处理相结合，逐步完善县镇村三级生活污水处理体系。榆林市神木县根据国家出台的《水污染防治行动计划》，将煤化工产业的工艺废水进行资源化后利用，实现工业废水零排放。

（2）城镇园林绿化建设成效显著

城镇园林绿化水平不断提升。各市（区）不断加强城市的园林绿化建设，营造城市公园、建设绿地广场、打造街道绿化景观，不断提高城镇绿化覆盖率，同时积极开展森林公园和山体绿化建设。西安市阎良区加快立体绿化建设，开展“见缝插绿、拆违补绿、生态增绿”活动，通过对沿街建筑屋顶、墙体、阳台、窗台、围墙实施立体绿化。杨凌示范区实施城市增绿扩绿透绿工程，抓好关中大地园林化工程，加快杨陵大道及城镇周边等市政道路的造林绿化，加强渭河、小湋河、漆水河、高干渠、渭惠渠河道绿化美化，构建城市水系绿化景观体系。

特色景观建设初显成效。各市（区）结合当地自然环境和地域优势，营造了一批具有地方特色的绿化景观，进一步改善城乡景观环境，为广大人民群众提供了娱乐休闲的好场所。宝鸡市眉县依托渭河综合整治工程建设百里画廊，沿渭河打造以生态修复、人工湿地、荷塘观光与休闲体验为一体的水景文化生态区，建成集河、林、路、园、产业为一体的观光长廊。延安市黄陵县利用自身自然资源和地域优势，建成国内首个以黄帝养生文化为主题，集生态文化、养生文化、休闲度假于一体的森林旅游区。渭南市富平县本着“保护优先、科学修复、合理利用、持续发展”的原则，完成了石川河滨水景观带及水岸花园的建设。

（3）低碳和绿色循环技术加快推广

节能减排措施稳步推进。各市（区）积极推进能源改造、再生能源利用，制定相应措施全面推进工业、建筑、交通和公共机构节能减排。汉中市南郑区实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会，同时强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。杨凌示范区推进耗能大户、商业机构和公共机构的合同能源管理，鼓励使用电动汽车和绿色、节能公共交通，加大建筑节能改造。

绿色循环产业持续发展。各市（区）突出“循环、产业”两大主题强力推进绿色循环发展。铜川市耀州区开展种养循环经济模式，通过“一片粮田+一座猪场”，将种植业和养殖业无缝对接，既消纳了畜禽排泄物，又推进了种植业品质的提升。榆林市神木县遵循“减量化、再利用、资源化”的原则，推进资源循环式利用、产业循环式融合、区域循环式开发，实现传统产业循环化、高碳产业低碳发展。

3．存在问题

（1）绿色低碳发展有待加强

各市（区）在治污净水、降尘除霾、垃圾无害化处理的基础设施建设方面做了大量工作，在生态农业、循环工业等方面也做了积极探索，但在城乡人居环境内部的生态实践方面相对薄弱：绿色建筑、绿色住宅的普及较低，绿色交通的建设有待提高，清洁能源在城市建设方面的应用不多，废弃物的回收利用率较低，海绵城市的建设有待加强。

（2）生态适宜技术有待开发

各市（区）或采用较为简单的垃圾无害化处理、绿化推广等措施与手段却效果不佳，或采用成本较高的生态处理技术但难以推广，符合实际地域环境特点的生态适宜技术创新、开发与试点较少，合理的节能措施、可再生能源利用的研究论证力度也较低。

（3）环境友好理念有待强化

大部分市（区）的领导干部都非常重视生态环境建设工作，但仍有少数部门对生态环境建设的重要性和紧迫性认识不足，不同程度地存在重经济发展指标、轻环境保护效益，重项目投资、轻环保投入的现象；城乡居民对低碳生活、绿色人居的认识深度和重视程度都不够。

（4）生态建设投入有待增加

各市（区）在生态文明建设方面投入力度不断加大，生态环境得到不断改善和提高。但总体来看，各市（区）在可持续发展、环境保护方面投入的资金和精力仍偏低，生态环境建设特别是生态基础设施投入仍显不足。

4．可借鉴的工作经验与做法

促进产业绿色循环式发展，实现传统产业循环化、高碳产业低碳化。推进资源循环式利用、产业循环式融合、区域循环式开发，加强工业园区循环化改造，实现产业废物交换利用、能量梯级利用、废水循环利用和污染物集中处理，推进工业废弃物和生活垃圾资源化利用。

采用创新生态保护机制，实行产业准入负面清单，编制自然资源资产负债表，实行领导干部自然资源资产离任审计制度，推行环境污染第三方治理，健全差异化绩效考核体系。

开展新能源和绿色再利用技术的创新与实践。大力推进水力、生物质发电和太阳能等新能源的利用、废弃物与雨污水处理和再利用，逐步尝试开展循环能源生产、供应体系建设。

5．工作建议

（1）强化人居环境设计

加强生态城镇与生态乡村的顶层设计，从规划设计、社会管理、技术应用等角度，探讨人居空间的适宜形态、公共空间体系、低能耗的街区模式、生态住区、绿色建筑、绿色交通网络、生态基础设施、海绵城镇等多项人居建设的生态措施，鼓励各市（区）在城乡居住空间方面开展生态项目的实践。

（2）加强生态环境建设

持续推进铁腕治霾“1+9”行动方案，深化大气污染防治联防联控、督导协调和预警应急等工作，以关中地区为重点强力推进铁腕治霾，全力以赴实施大气污染综合治理攻坚行动，切实打好打赢蓝天保卫战。深入推进“三河三江”为重点的水污染防治行动，围绕水环境质量改善，突出重点，稳好水、治差水，精准施策，巩固提升主要河流水质，确保饮用水源地水质安全。

（3）推动低碳生态适宜技术的科研攻关与应用

“生态适宜技术”具有经济节约、易于普及的明显优势，建议有关部门集中相关科研院所和科研力量，重点加强对节能环保、低碳循环、治污降霾等方面的科学研究，为各市（区）开展生态建设提供技术支撑。引导各市（区）在城镇综合管廊、城市风道建设、低碳城市、海绵城市等方面的技术应用与推广。

（4）提高全民参与环境友好与生态建设的意识

广泛宣传和推进环境保护、资源节约的新理念、新政策、新举措，及时报道典型经验和做法，强化示范效应，凝聚社会共识，为推进新型城镇化建设中的可持续发展理念营造良好的社会环境和舆论氛围，并倡导绿色出行、适度消费、节约资源，提高大众的环境保护意识，逐步形成生态物质条件与生态精神文明共享的绿色城市。

（五）文化保护与传承

1．背景

陕西是中华民族的重要发祥地，具有悠久的城乡文化传统，积淀了极为深厚的历史文化遗产与基因。在中华文化复兴及国家新型城镇化战略的伟大进程中，陕西理应立足国际视野及标准，在文化保护与传承方面承担更多的使命与责任。文化保护与传承评估的核心主旨是实现城乡历史文化的延续性，并使城乡文化特色得以充分发扬，这主要包括物质及非物质文化遗产保护、潜在文化资源发掘利用以及城乡空间文化特色秩序及体系的构建。

本专题评估内容主要包括以下三个方面：一是对各类自然或人文、物质或非物质遗产的保护、展示与传承；二是对大量“虽已消失却价值突出、深入人心”的潜在历史文化信息及资源，以及千百年来的“山水—人文—城镇”一体化空间文化构架的发掘、标识与再现；三是结合时代发展需求，对城乡历史文化传统及空间网络秩序的现代建设接续与有机创造。

2．工作成效

（1）一系列专项规划编制和专题研究完成

陕西省在市—县（区）—乡镇—村各个层级均开展历史文化保护的专题研究，以《西安历史文化名城保护规划》为代表的专项规划有效指导了西安历史文化的保护与传承。除此之外，作为陕西省级历史文化名城的延安市黄陵县、榆林神木市，编制了《历史文化名城保护规划》《历史风貌保护规划》等文化保护与传承类专项规划；铜川市耀州区组织编制了《耀州古城整体概念设计》《耀州古城城市设计及导则》。其他市县均结合城市总体规划、城乡一体化规划等编制了关于城市紫线管理、城市历史风貌维护、历史文化传承等方面的专题研究。

（2）一批物质和非物质文化遗产得以保护

各市（区）在快速城镇化的进程中，在建设和保护的复杂而尖锐的矛盾之中，对历史遗产的抢救保护取得了较为显著的成效。作为省级新型城镇化综合试点的阎良区、眉县、彬县、耀州区、黄陵县、榆林神木市、南郑区、丹凤县、杨陵区等9个县（区）共先后获准国家级文保单位19个，省市级文保单位70个，县级文保单位161个，国家级非物质文化遗产10项，省市级非物质文遗产89项。围绕各级各类文保单位，以及历史建筑、历史街区等，各市（区）均出台并实施了相应的“城市紫线”管理要求。铜川市耀州区与全区11个镇、街道办及重点文博单位签订了文物安全目标责任书，与全区40余名文保员签订了2015年田野文物保护安全责任书，组织开展文物安全大检查12次。宝鸡市眉县开展研究并绘制完成了《非物质文化遗产保护项目分布图》。

（3）文化资源开发利用及文化空间建设有序推进

各市（区）积极探索历史遗产及文化资源的保护与开发利用模式，努力尝试将无形的历史文化转化为看得见、摸得着、有魅力的文化基础设施或旅游产业及产品，进而与现代城乡发展形成良性互动，在促进新型城镇化建设的同时，有效提升城乡文化品位，增加居民的家园意识与地方凝聚力。

延安市黄陵县以黄帝陵为龙头，以挖掘黄帝文化内涵为突破，打响黄帝祭祀文化之乡品牌，彰显中华民族人文圣地魅力。榆林神木市围绕“四城三山一湖一带”，持续夯实旅游文化产业发展基础，发掘和保护好石峁古城，启动“中国神木石峁遗址公园”建设和老城修复，完善旅游配套设施与旅游线路组织，加快建设旅游名县和旅游名镇。宝鸡市眉县充分挖掘太白山“宗教文化”“中草药文化”“温泉文化”，大力开发医养结合的“养生旅游”“老年旅游”“学研旅游”等旅游业态，打造中国著名的中医药文化观光胜地。商洛市丹凤县着力形成龙驹古寨明清建筑群、凤冠山景区、丹江湿地公园、商鞅遗址公园、商山四皓康体养生度假山庄、贾平凹文学艺术苑、丹凤葡萄酒庄等一批特色风貌区。

3．存在问题

（1）对非历史文化名城的遗产保护及文化传承问题重视不够

长期以来，在现行规划体系下，各级历史文化名城需要编制相应的保护规划或专项规划，但对于非历史文化名城的一般城市而言，则未有明确的规范及标准，在城市总体规划层面没有要求同步编制名城保护规划，导致在遗产保护及文化传承方面缺乏系统而有力的措施。

（2）缺乏对多样化遗产格局环境的整体发掘与维护，历史文化传承出现碎片化、单一化的不良倾向

城乡历史遗产保护与文化传承是一个不断演进、发展的过程。当前，国内外对于该问题的认识理解已逐步从物质遗产保护走向对遗产格局环境的整体维护。但各市（区）、县（区）在规划建设实践中仍存在较大的局限性：普遍仅重视对物质遗产本体的保护，而忽略了对遗产与周边环境的整体性保护，造成了历史文化传承的碎片化倾向。同时各市（区）、县（区）的遗产保护目前均是通过划定核心保护范围、建设控制地带、环境协调区的常规方式完成的。其在保护范围、控制地带等的划定上均是采用了所谓“标准化”的单一操作模式，即以遗产本体边界为基准，向四周均匀拓展几十至上百米作为管理范围，一定程度上抹杀了自身遗产格局环境的多样化特征，造成历史文化传承片面化问题。

（3）各类潜在历史文化资源的发掘与展示严重不足

各市（区）文化保护与传承的工作重心目前仍过多聚焦于保护那些已为数不多的“看得见”的物质遗存，而在发掘并展示自身潜在历史文化资源的数量、规模、成效等方面尚存在较大差距。普遍忽视对物质遗产背后所蕴含的优秀规划传统、人居经验等活态基因遗产的发掘研究，使得各地优秀的人居传统智慧与现代规划建设长期处于脱节状态。

（4）新区规划建设与城市历史文化传统脱节

历史遗产保护与文化传承，其重点不仅在于保护，更为重要的是挖掘历史遗产背后的优秀城市设计传统，在新的城市规划建设中予以传承、创新。然而各市（区）由于对自身城市历史文化的价值认识不足，甚至缺乏文化自信，在新区建设中未能形成特色而适宜的风貌控制与引导标准，致使一些“异形建筑”“他乡建筑”的涌现，新区重要公共文化建筑、标志性工程的选址建设亦未能有效接续城市固有的历史文化空间基准，这均导致了新区建设成为了一种“无根”的“创新”，而与城市历史文化传统脱离甚远。

4．可借鉴的工作经验与做法

组织城市设计及导则编制，对遗产保护、城市风貌控制、城市重要景观线保护、城市文化广场及设施建设提供框架与依据。开展“文物安全”的监督、监测工作，定期组织开展文物安全检查。以文化公共设施、遗产展示线路、特色旅游片区等模式，推进无形的历史文化与新型城镇化建设的有机融合和良性互动。

5．工作建议

（1）建立“城乡历史遗产保护与文化传承”技术标准

及时建立“城乡历史遗产保护与文化传承”技术标准，将历史遗产保护与文化传承的指标、数据、用地、功能、边界等明确落实在城市总体规划、详细规划、建筑设计等各级技术编制层面中，为其科学规划提供依据。

（2）加强新区规划建设中的历史文化传承管控

针对新区规划建设与城市历史文化传统严重脱节的现实问题，建立关于新区规划建设的历史文化传承管控措施，坚持城市新区的规划建设必须以对历史负责、保护建筑遗产、传承历史文脉为基本原则，结合时代精神、居民需求以及地方实际进行整体创造，以进一步彰显城市地域特征、民族特色和时代风貌。

（3）强化城乡历史文化遗产保护

加大大遗址保护工作，加强世界文化遗产的保护管理，推进文化旅游名镇及传统村落保护。加强优秀历史文化传承基地建设和社区博物馆建设等工作。

（4）创新文化保护与传承的管理体系

建立健全由城乡规划管理部门牵头，文保、交通、旅游等部门参与的“一张文化传承底图”的多部门协作模式。加大社会对历史遗产保护的共同监管力度，聘请民间文化学者、高水平专业人员形成专家顾问团队，成立专门的研究团体，构建政府、专家、居民三位一体式的文化保护与传承体系。